中央农村工作小组副组长陈锡文：遏制征地乱象

　　一段时间以来，借用新村建设、村庄整治、危房改造、加快城镇化步伐等名目，部分地方热衷于让农民集中居住、上楼居住。这一过程中，圈占农田、强拆强征，损害了农民的利益。如何看待这种现象？如何遏制农村征地的乱象？带着这些问题，半月谈记者采访了中央农村工作领导 小组副组长、办公室主任陈锡文。

　　记者：近来，一些地方为了加快城镇化进程，大面积地拆除村庄，集中建设居住区、建设楼房让农民居住。对此，您怎么看？

　　陈锡文：从发达国家的发展过程来看，在城镇化、工业化过程中，会出现村庄逐渐衰落的现象，但这是一个相当长的自然过程。城市的扩张是一个快变量，而村庄的衰落是一个慢变量。但我们看到，有的地方不具备条件，却要农民搬进楼房集中居住，引出的问题很多。农民的居住条件可能有所改善，但是身份没有改变，原来干什么现在还是干什么。生产方式没有改变，但生活方式改变了。过去农村村庄，确实比不上集中居住区干净、整洁，但是每家每户可以在村边上、地头上、院子里，种点菜，种点豆，养几只鸡，大量生活必需品就这么可以得到满足，生活可以正常进行。而一旦上楼集中居住，这些生活必需品没有了来源，农民需要花钱去买，而且还要交物业费、水电费，生活成本大为增加。我们到一些农村集中居住区去调研，农民告诉我们，现在居住条件确实好了，可喝一口水都要付钱。所以说，提高农民的生活水平没有问题，但前提是要提高他们的收入，如果农民不能就地找到更好的工作，那转变生活方式就没有前提和基础。一些地方之所以要这样做，在某种程度上是醉翁之意不在酒，根本的目的是想要村庄整理腾退出来的土地，而对农民长远利益和生活保障考虑得不够。

　　记者：出现上述问题，有人归咎于城乡建设用地“增减挂钩”试点，您认为呢？

　　陈锡文：城乡建设用地增减挂钩的提法，最早是在2004年国务院28号文(《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》)中出现的。在这之前，各地纷纷圈占农田大办开发区，各类开发区数量达到6866个，开发区规划总面积达到3.86万平方公里。2003年以后，国务院提出了“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，采取有力措施对各类开发区进行了清理整顿。经过大幅度清理整顿，开发区的数量和面积都砍掉了3/4左右。为了巩固这个成果，2004年国务院发了这个文件。这个文件的本意是要进一步加强建设用地管理和加强县和县以下的规划，文件提出，“要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”这里所讲的增减挂钩，实际上是作为指导编制规划的原则而提出的，不是一项具体的政策，更不是允许各地通过拆并村庄，并擅自将农村减少的建设用地指标直接用于扩大城镇建设用地。这个文件还明确要求，凡建设用地，都必须符合规划，纳入年度利用计划管理，占用农用地的还必须专门办理审批手续。从本义来讲，这种做法是针对县和县以下的，因为我们鼓励发展小城镇，发展县域经济，不能再去大量占用耕地。这是一个设想，怎么变成现实要进行试点。此后，国土部门开始进行了“城乡建设增减挂钩”试点，并于2005年、2007年、2008年专门发出文件加强指导管理。一开始，试点比较少，由国土部门自己进行管理，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但随着试点范围扩大，管理权限下放，确实在一些地方出现了擅自开展增减挂钩试点、随意扩大试点规模、违背农民意愿强拆强建等问题。

　　记者：为了遏制违法违规征地的乱象，党和政府将采取哪些措施？

　　陈锡文：土地问题关系农民的切身利益，关系经济社会的长远健康发展，中央一向高度重视。为了纠正当前征地环节出现的问题，党和政府已经或即将采取一系列严厉的措施。

　　首先是去年12月27日，国务院发了2010年47号文件(《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》)，非常明确地提出，要严格规范城乡建设用地增减挂钩试点。这里面，大的原则有四条。第一，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点，严禁在试点之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用。第二，试点必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，并纳入土地利用年度计划。第三，试点项目区不得跨县级行政区域设置，也就是说，不能把置换出来的建设用地指标调到别的县或者中心城区使用。第四，必须合理分配土地调整使用中的增值收益，要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。为了使这四条要求落到实处，47号文件还规定，国土资源部要会同有关部门组织全面检查，对未按文件精神办的，严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。这两项惩罚措施很过硬，应该能起到立竿见影的作用。

　　其次，前不久国务院常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这个条例虽然针对的是国有土地上的房屋征收，但它对农村土地征用同样会产生巨大影响。第一，条例对公共利益进行了界定，一个国家不管在城市还是农村，公共利益是一样的，不能在农村随意扩大。第二，条例对国有土地上房屋征收程序和征收补偿作了明确规定，必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众充分协商，并根据市场定价的原则进行补偿。这也同样适用于农村土地的征收。第三，条例废止了行政性拆迁，明确如果要强制拆迁，必须通过司法程序。在农村也是一样。所以，条例虽然说的是国有土地上房屋征收补偿，但它出台之后，一些大的原则就明晰了，对农村征地制度改革会产生非常大的影响。

　　再次，还有一个文件也将很快出台，就是关于积极稳妥推进户籍制度改革。这个文件核心内容中有一条，搞户籍制度改革让农民进城，不许和他的土地承包经营权和宅基地使用权挂钩，农民进城是不是愿意放弃承包地和宅基地，完全由他自己做主。

　　我想，这3个文件陆续出台之后，会对当前农村土地征用中的乱象起到非常明显的遏制作用，有力地保障农民权益。

　　记者：确实有一些地方通过“承包地换城市社保、宅基地换城市住房”的办法获取农民土地，增加城镇建设用地，而且作为经验进行宣传。您认为这个办法不可行吗？

　　陈锡文：积极稳妥推进城镇化是我国的战略部署，也是经济社会发展的要求。土地是农民安身立命的根本，逐步实现城乡公共服务均等化是政府的责任，所以不能以此作为交换条件来获取农民的土地。党的十七届三中全会提出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。《物权法》明确规定，承包地、宅基地都是农民的用益物权，农民依法享有占有、使用和收益的权利。现在一些地方进行户籍制度改革，把农民的承包地和宅基地与获得城市户籍挂钩，这不符合我国农村的基本经济制度，从法律上也讲不通，需要规范和清理。即将出台的关于积极稳妥推进户籍制度改革的文件将明确，户籍制度改革不许与农民的承包地和宅基地挂钩。(《半月谈》2011年第6期/记者 高远至 苏娅)