巨安详：治理渭河有新策 5年投入607亿元

　　初春三月的渭河边上，树木已经冒出嫩芽。在渭河西安段22.2公里长的宽阔大堤上，一条双向四车道的柏油路刚刚铺就，白色的交通线在阳光下清晰干净。路两侧均匀散布着一个个树坑，有的树坑已经植上了树苗。

　　就在2月17日，陕西省委书记赵乐际在这段大堤上种下一棵大叶女贞，之前他刚参加完渭河陕西段综合整治开工动员大会。随着一株株树苗被陕西省委、省政府等各个部门的领导植入树坑，未来5年总投入607亿元的渭河陕西段综合整治拉开序幕。

　　早在2200多年前，渭河边上也在修建一项大型水利工程，那就是对以后中国历史产生深远影响的郑国渠。郑国渠修成后，灌溉渭河北岸四万余顷田地，“于是关中为沃野，无凶年，秦以富强，卒并诸侯”。

　　而中原地区虽然有大块的平原、肥沃的土地和众多的人口，一旦黄河泛滥，这一年粮食不但要绝收，百姓还有可能家破人亡流离失所，这么多人的生计解决不了，社会就只能走向分裂和动乱。

　　从这个意义来讲，水利可以改变中国的历史。

　　历史总是有很多相似之处。秦国因郑国渠的修建而经济实力大增，统一中原，最终走向强盛。处于西部大开发第二个十年起点上的陕西，随着关中-天水经济区的批复，走上了新一轮工业化、城市化的轨道。在这个关键时刻，水资源成为一个制约经济社会发展的突出问题，渭河治理的成败，成为因渭河而兴的关中各大城市能否持续发展的关键，事关关中的兴衰，从而关系到西部大开发的成败。

　　关中发展的困局在于渭河之衰，这种现象在中国是否普遍存在？在新一轮工业化、城市化进程中，渭河治理能否为其他省市、地区的可持续发展提供成功的借鉴？

　　1. 善治秦者先治水

　　“2010年7月国家文物局与陕西省合作共建彰显华夏文明的历史文化基地。我们发现的古文化遗址都在黄河支流上，渭河是黄河最大支流，而我们发现的主要的古文化遗址又大都在渭河，因此我们可以说黄河文明就是渭河文明。”

　　陕西省社会科学院学术委员会副主任、陕西省城市经济文化研究会会长、陕西省决策咨询委员会咨询委员张宝通告诉记者，伏羲和女娲的母亲华胥氏生活在渭河的支流灞河边上。而后的炎帝、黄帝部落均起源于渭河流域，《国语·晋语》记载：“黄帝以姬水成，炎帝以姜水成。”姬水即今漆水河，姜水即今清姜河，两条河都是渭河的支流。

　　这些传说并非空穴来风，比如华胥氏生活的灞河沿岸，不仅有115万年前的蓝田猿人、65万年前的陈家窝猿人等多处旧石器时代人类活动遗址，还有多处新石器人类活动遗址。在西安市灞桥区浐河边上离灞河不远的地方，有6000年前的半坡文化遗址，它是新石器时代典型的原始社会母系氏族公社村落。

　　自公元前11世纪到公元9世纪末，渭河流域一直是中国的政治、经济和文化中心。在渭河流域的中心城市西安，历史上有周、秦、汉、唐等十三个王朝建都，主宰中国政治、经济、文化进程1100年左右。

　　秦灭六国开辟大一统格局，建立中国历史上第一个中央集权王朝。秦朝确立的中央集权、三公九卿制、郡县制成为中国封建社会政治制度的样本，而书同文、车同轨、统一度量衡和货币，也奠定了后世经济文化发展的基础。

　　秦代在渭河以北的支流上修郑国渠，把泾河水引到洛河，保证了关中地区粮食的高产和稳产。之后秦国吞并汉中和成都，李冰父子修建都江堰，确保了成都平原的粮食持续丰收。

　　“有了关中平原、成都平原两个灌溉系统之后，保证了秦国的粮食充足，也就保证了兵源。”西安理工大学党委书记、陕西省决策咨询委员会咨询委员、陕西省水利学会副理事长周孝德说。

　　“假如没有郑国渠和都江堰，历史有可能重写。”

　　西汉张良建议刘邦定都关中时说：“夫关中左崤函，右陇蜀，沃野千里，南有巴蜀之饶，北有胡苑之利，阻三面而守，独以一面东制诸侯。诸侯安定，河渭漕挽天下，西给京师；诸侯有变，顺流而下，足以委输。此所谓金城千里，天府之国也。”

　　然而，自盛唐以后，中国经济文化重心开始南移，关中地区除了军事价值外，政治、经济、文化地位逐渐下降，汉唐雄风一去不返。

　　随之被遗忘的就是养育关中地区的渭河，这条曾经是黄河古道的河流伴随着历史的兴衰，渐渐成为众多江河中不起眼的一支。

　　随着上世纪90年代国家提出西部大开发和近几年支持建设“关中-天水经济区”，关中地区的经济社会发展开始加速。

　　渭河的重要性被重新认识，但是此时，渭河已经被诸多问题所困扰。

　　2. 头顶上的悬河

　　2010年12月29日，陕西省政府召开常务会议，审议通过《陕西省渭河全线整治规划及实施方案》。同时，渭河全线整治也被纳入陕西省“十二五”国民经济社会发展规划纲要。

　　这一规划把西起宝鸡峡东至潼关的渭河关中全线都作为整治目标，这一段正是陕西城市、人口、产业密集的地区，分布着宝鸡、杨凌、咸阳、西安、渭南五个关中最重要的市区，养育着陕西省64%的人口，集中着陕西省65%的生产总值，灌溉着两岸1400多万亩良田。

　　然而，渭河下游的泥沙淤积、河床抬高已经逐渐影响到西安、咸阳，这意味着关中人口、产业最密集的地方不得不面临洪水的威胁。

　　陕西省水利厅厅长王锋表示，历史上渭河是一条冲淤平衡的地下河，自从1960年三门峡建库蓄水之后，引发上游泥沙大量淤积，潼关高程抬升近6米。

　　渭河上游的泥沙不断被冲下，在下游淤积抬升河床，不仅渭河入黄不畅，也导致渭南地区12条从秦岭下来入渭的南山支流河床抬升，形成悬河网。在华阴、华县地区形成“二华夹槽”，即两边的渭河和秦岭高，中间形成凹槽，这一地区一旦遇到洪水不仅南山支流泛滥，还要遭受渭河水倒灌之灾。

　　更严重的是，渭河泥沙淤积已经到达咸阳陇海铁路大桥。如果情况得不到改善，拥有843万人口的西安和拥有500多万人口的咸阳将面临越来越严重的洪涝灾害。包括西安、咸阳的大西安是陕西未来重点打造的国际化大都市，也是关中-天水经济区的核心引擎，洪灾的威胁必将是关中发展的一个心腹大患。

　　在陕西官员和水利专家眼里，三门峡水库早应废止，甚至有人提议直接“炸掉”。但是，由于行政上不归陕西省管，寄望于此并不现实。因此，陕西省此次渭河全线整治，在加固堤防、疏浚河道和整治南山支流上重点做文章。此外，启动泾河上投资约100亿元的东庄水库工程，拦截这条渭河最大支流上的洪水和大量泥沙，通过调水调沙冲刷渭河下游淤积的泥沙。

　　陕西省渭河综合治理办公室负责人巨安祥告诉记者，此次规划内容中首先就是提高渭河的防汛等级，对渭河从上到下470多公里的堤防进行加宽，提高防洪标准。西安城市段防洪标准定为300年一遇，宝鸡、咸阳、渭南等城市段设防定为100年一遇。

　　在渭河全线整治的5项规划内容中，除了堤防工程外，还有2项与防洪有关。一是疏浚河道，让河道宽阔行洪畅通；二是滩地的清障整理，解决无序采砂、倾倒垃圾、污水排放等问题。

　　3. 城市与农业的水争夺

　　虽然有渭河及其多条支流，关中平原依然缺水严重。

　　“关中地区人口相对集中，人均水资源拥有量不到全国平均水平的1/3。”西安理工大学党委书记、陕西省决策咨询委员会咨询委员、陕西省水利学会副理事长周孝德告诉记者，这些年来渭河径流量锐减，除了降雨量下降外，最重要的是工业、农业用水大量增加，导致水资源总量减少。

　　由于人们长期的掠夺式利用和生态环境的恶化，渭河径流量从上世纪50年代至80年代的年平均22亿立方米锐减至近20年来的年均10.7立方米，其中1997年和2000年只有4亿多立方米。

　　“上世纪90年代关中的缺水问题就很严重，当时在全国引起强烈反应的就是西安缺水问题。”陕西省引汉济渭工程协调领导小组办公室主任助理、副总工张克强告诉记者，那时西安城市缺水已经到了百姓日常生活维持不下去的地步。“早上上班前先想办法给家里攒几桶水，有的地方单位水多下班回家用塑料桶带水，政府组织消防车给百姓送水。”

　　后来采取的主要办法就是农业节水，增加城市供给。当时修建的黑河水库是专门为西安市供水，除此之外原来修建的水库设计上大都不是为了给城市供水，后来因为城市饮水的问题更紧张，效益更高，就把一些农业的水源转给城市用水。

　　“从上世纪90年代到本世纪初，基本都是农业用水在下降，城市和工业用水一直在上升，就这样支撑了十多年。”张克强忧虑地说，到了现在这个阶段，新一轮的城市化发展的苗头很明显，也暴露出新的缺水问题。

　　“这么多年，我们超采地下水，牺牲生态水，挤占农业水，这样的模式支撑了十多年。”由此带来的恶果是，出现城市地面下陷、地裂缝等环境问题，农业用水被挤占损害了农民的利益，而这种模式越来越难以支撑下去。

　　陕西省治渭办负责人巨安祥告诉记者，此次渭河全线整治规划中要用水量调度的方式，解决缺水的问题。“水量调度要解决渭河两岸随着生产力、城镇化的发展所面临的水资源短缺问题。”

　　这分为近期和远期的规划，首先是根据全国对河道水资源控制的要求，渭河不能出现断流、河道干枯的情况，这就需要靠调动流域上的几座大型水库给渭河补水。在水量接近下限值时，要减少沿渭河的饮水灌溉量甚至关闭。其次，远期的规划措施是通过引汉济渭工程，把汉江的水每年调15亿立方米引到渭河来，在补充关中的生产用水的同时也给渭河的生态用水进行补充。此外，东庄水库工程，也是一项大的调水工程。

　　4. “关中下水道”

　　随着沿河两岸工业园区、经济开发区的兴起，以及沿岸各大城市城区渐渐扩张到渭河甚至跨越渭河时，渭河日益不堪重负。

　　渭河沿岸林立的厂房源源不断排出污水，西安、咸阳、宝鸡等沿岸城市不断扩张，人口迅速膨胀，垃圾、废水都涌向渭河，给渭河带来了陕西全省78%的工业废水和86%的生活污水。在污水排放增加而渭河水流量减少的情况下，水体的自净能力下降，河道纳污能力跟着下降。

　　这条被称为陕西母亲河的水流沦为一条又黑又臭的“关中下水道”。

　　“渭河水质污染最严重的时候是2003年，综合污染指数是9.04，那时经济发展比较快，重视程度不够，治理赶不上。”巨安祥告诉记者，那时渭河的水是黑的，远远闻着都很刺鼻。

　　2009年渭河综合污染指数降到2.09，基本消灭了渭河的黑臭问题。但是，现在水质还达不到标准，氨氮含量还是超标。

　　在一份《渭河流域十二五水污染防治实施方案》中显示，渭河干流半数以上的断面仍为劣Ⅴ类水质，尤其是氨氮浓度居高不下。为此，该方案首先计划关闭8家小化肥企业，淘汰造纸、印染、电镀等企业10家左右。

　　但是，对陕西这样一个不发达省份的县或乡镇来说，一些高污染的小企业正是其财政主要收入来源。

　　“一个县、一个乡镇如果有造纸厂每年能交几百万的税，那就很不错了。”一位水利专家告诉记者，以前地方政府公务员的工资中央转移支付很少，都得靠自己给自己发工资。号召截污减排，让这些厂子没效益或者把它关掉，地方政府肯定不愿意做这件事，就睁一只眼闭一只眼过去了。“地方政府不管经济的外部成本，反正污水排到下游去了。”

　　对于陕西来说，渭河虽然污染了，但是都排到黄河下游去了，而自己的饮用水是从各条支流上取的干净的水。“既然这样，为什么要从陕西的财政利润中拿出一大笔来治理？”上述专家分析，这么做不但要挤占其他财政支出，还不能产生直接的收益。在渭河各地市，这样的逻辑同样适用。如果宝鸡不治理，污水流到咸阳，咸阳不管又流到西安、渭南，最终流出省界谁都不用管了。因此，渭河流域的治污只能是由陕西省政府或流域机构出面协调。

　　在这次渭河全线整治规划中，就提出要限制各行政辖区入河污染排放总量。“现在渭河流域沿岸县城都建了污水处理厂，就是集镇没有控制，生活废水直接流到渭河。”巨安祥表示，下一步考虑在人口集中的乡镇、村庄建污水处理厂。

　　在渭河滩区清障整理的同时，河滩还要进行植草绿化，从而形成湿地，起到天然净化水质的作用。根据规划，5年之后，将彻底改变渭河黑臭的样子，实现“清水悠悠”的景象。

　　5. 规划与现实的距离

　　渭河全线整治并非是近期才提出的，早在2001年，中央领导曾批示要做渭河综合治理规划。

　　2002年，由水利部黄河水利委员会牵头，开展渭河流域综合治理规划编制工作。原定的《渭河流域综合治理规划》几经修改最终成为《渭河流域重点治理规划》，2005年获国务院批准。

　　2008年，陕西省政府批复了《陕西省渭河流域综合治理五年规划（2008年-2012年）》。当时预计投资133亿元治理渭河，要到2012年基本解决渭河黑臭问题，彻底消除劣Ⅴ类水；推进重点水源工程建设，明显提升河道防洪能力；加大绿化力度，显著改善流域生态环境。

　　一位参加过规划编制的官员告诉记者，这些规划大都没有真正实施。2005年国家批复的《渭河流域重点治理规划》只有部分工程开工，还有一些工程一直拖着。2007年，经过几年的变化，水利部认为一些工程不再合适，又要求黄河水利委员会重新修编规划，最后名称改为“渭河综合治理规划”。

　　当年国务院已经批复规划，为什么一些项目步伐缓慢甚至不能实施？原因就是这些项目没有国家发改委立项，拿不到资金。

　　当时，国务院批复时明确要求优先解决防洪问题。而规划编制部门重点做了渭洛河下游防洪工程和移民搬迁区的移民防保工程两个项目立项的可行性研究报告。2005年这两个项目通过水利部的审查，2006年上报到国家发改委，但是最后仍然没有立项。

　　“项目虽然没批，但是国家从2006年一直提供部分资金，去年给的比较多大概是1亿元，往年基本都是给3000万到5000万元。”多次到相关部委跑动的上述官员告诉记者，原来渭洛河下游防洪工程计划投入十几亿元，这些年来中央陆续给的资金加上陕西省的配套，总共只有4亿元左右。

　　“不立项资金就没有计划，国家钱多就多给，钱少就少给。一旦立项，工程施工就要按照程序来做，完工后还要通过验收。”该官员开玩笑地说，“不立项我们这就是黑项目。”

　　一位参加过多次规划编制的专家告诉记者，以前这些渭河治理规划都是希望中央拿钱，但实际上中央补助的很少。因为渭河的问题属于区域性问题，一般都要地方上拿钱，这导致这些规划最终卡在资金上。

　　而这次渭河全线整治规划国家拿不了多少钱，陕西省政府财力有限，也拿不出多少，最终大部分资金要靠地方去自己解决。这位专家略带悲观地告诉记者，渭河综合治理是一个长期的任务，不可能短短几年内就能做好，最关键的还是资金问题。

　　6. “西安模式”

　　在记者的走访过程中，陕西省水利系统的很多官员都对资金问题感到发愁。然而，在采访西安市渭河综合治理工程建设管理处主任严广运的时候，谈到资金问题，他提到西安市正在做的新的融资模式“BT模式”，即代垫制，采用“企业投资建设，政府验收回购”的建设思路。

　　但是，无力投资的政府最后怎么回购？这是很多投资企业心中的疑团。严广运告诉记者，现在渭河整治沿线拿出堤南1.5公里的土地作为空置土地，好多企业看中这些土地，到时候政府如果没有钱偿还，就给代垫的企业划一块相应价值的土地。

　　记者在渭河西安段的南岸看到，这里现在还是一片荒芜，除了绿化带、农田、果园和一些水塘外，几乎很少有建筑。这里离中心城区还有20多公里，企业为什么看上这里的土地？

　　“这里的土地当时我们预计是10多万元每亩，评估是11.2万元每亩，现在价值已经到100万元以上。”从2008年10月渭河西安城市段综合治理工程开工到现在还不足3年，土地价值已经翻了10倍，严广运说，“现在西安土地供应紧张，西安示范段22.2公里的河堤修好后，好多企业都看到了这里的商机。”

　　这段堤顶宽49米的河堤能抵御300年一遇的洪水，而且是堤路结合，上面建成了双向四车道的滨河大道。而这仅仅是工程的一部分，还有堤岸的绿化美化、河道生态景观建设以及河道滩面的清障整理和绿化等，这些才是让这些土地迅速增值的主要原因。

　　在22公里的示范河堤上，西安市渭河工程建设管理处总工郑亦农指着南边一片片空地和水塘说，这些地方下一步要进行绿化，修建景观带和河滨生态公园，以后西安市民可以到这里游玩。对于开发商来说，人气的聚集也就意味着土地的升值。

　　在西安市的渭河滨河景观规划中，渭河南岸将自西向东修建河口风貌段、水泽田园段、休闲度假段、都市游憩段和湿地保护段，在这五段之间分别做原生态景观区、休憩景观区、运动景观区和湿地景观区。此外，连通南北两岸的将有5座大桥，河道中还将拦起4处人工湖。

　　吸引市民游玩并非最终目的，渭河西安段规划治理的目标就是，“把这一地区建成集高科技产业、旅游休闲、商务金融、居住、生态为一体的滨水特色功能区。”

　　陕西省渭南市治渭办主任李斌告诉记者，这些举措几乎和“曲江模式”一样，政府先把周边土地包装美化之后，土地迅速升值，然后吸引众多企业前来投资。实际上，在运动景观区的建设中已经出现了曲江的身影。在这段河道，滩面经过整治绿化之后，将建成占地4000亩的高尔夫球场。

　　西安这种模式已经在宝鸡、咸阳、渭南等地开始推广，陕西省水利厅厅长王锋明确表示，要推广西安的经验，“结合城市和道路建设，建设一批水生态景观和水文化旅游景观”，同时要“加快沿岸经济产业带工程建设，开发一批生态居住、休闲健身度假商务区……努力打造沿渭高效经济产业带。”

　　7. “钱途”是个问题

　　虽然西安段已经取得了很大的成功，但是这对其他市区的借鉴意义到底有多大还很难说。

　　“西安市要实现跨渭河发展，渭河南岸将成为未来国际化大都市的主城区。”张宝通告诉记者。

　　目前渭河南岸已经有北迁至张家堡的西安市政府，国家级的西安经济技术开发区，新建成的号称“亚洲之最”的西安铁路北客站，以及唐大明宫遗址公园。随着城市北扩，渭河边上的土地将加速升值，以土地升值的资金来投入到渭河治理中，基本能解决由于中央和省上投入资金不足带来的问题。

　　不过渭河早已成为宝鸡市的城中河，周围已经没有什么可以开发的土地。对于渭南市来说，市政府将往西搬迁，虽然往北跨渭河发展也是长远的趋势，但这种做法能否筹到资金还是个问题。

　　渭南市治渭办主任李斌为此颇感担忧，他认为这种类似曲江模式的做法，前提是先把周边的生态景观做好，然后土地才能增值，才能吸引商户投资。但是，曲江是政府先期投入了大量资金，渭南现在根本没有这样的财政实力，这是最大的困难。

　　渭南市治渭办工程处技术负责人高稳生告诉记者，这次渭南段治理总投资需要106亿，但是陕西省只给拨5.22亿元，剩下100.77亿元就需要市里自筹。现在主要的筹措办法就是把河岸的土地进行包装来招商引资，为此渭南市渭河综合整治工程建设指挥部近期调整了机构，专门成立项目融资处进行融资。

　　不过，和西安市河堤段土地价值高企的情况不同，投资商认为这些土地价值仅24万元，而这与渭南市土地部门给出的“四通一平”后的成本价50万元相差太远。

　　不管如何，渭河全线整治任务今年已经分解到沿渭各地市。而且还要把2011年的任务列为省政府考核各市县的一个硬指标，影响干部升迁，这已经是政府层面主导的一项任务，而不仅仅是一项水利建设任务。

　　筹措资金是2011年规划实施的另一项任务，渭河全线整治规划中的堤防工程、滩区的清障整理、治污、绿化等公益性项目占248亿，是今年资金筹措的重点。至于资金筹措的途径，国家和省级财政资金只是引导性资金，剩下多数要由各市采取综合筹资的方式去解决。给予各市的政策一是水利基金、水资源费、水土保持费要集中用于渭河治理；二是市财政拿钱，因为这是政府行为；三是各市堤防保护区土地增值资金用于建设。

　　一位专家告诉记者，现在陕西的主要做法是开发渭河两边的土地，靠房地产来治理渭河，“市场化的手段最终还是走到房地产的路子上”。不过，土地增值与否，要看投资者将来的房地产能不能卖出去。在各地房价限购令纷纷打压下，未来的房地产能不能卖出去，能不能卖个好价钱，还是个问号。

　　这位专家对渭河治污持怀疑态度，认为只有经济发达国家才能做到，现在陕西的工业每年增长10%，西安的要13~14%，排污的总量是增加的，能不再恶化就很不错了。现在渭河都是黑臭的五类水、劣五类水，跟下水道一样，在这样地块上开发的房地产能否卖出去也是个问号。

　　巨安祥告诉记者，渭河全线整治是陕西省委省政府今后5年在水利上的头号工程，各市的资金缺口都很大，现在要各想各的办法。也许对于渭河沿岸这些城市来说，“未雨绸缪”总比到时候“因险设防”要强。

　　在耗巨资治理渭河时，沿岸的城市是否更应该反思过去的产业政策和发展理念？在新一轮工业化、城市化进程中，怎样才能避免再付出这样的代价？