收费公路，乱象之后亟待回归公益

　　文|本刊记者|钟岷源 发自闽南漳州

　　近期三件事再次把公路收费问题抛向公众的视野和舆论的风口浪尖。

　　一是《人民日报》刊发7篇来信，并配编后《不合理公路收费吞噬民众利益》，集中反映我国公路收费站点多、收费高、收费乱的问题；二是河南农民时建锋被控偷逃368万过路费被判无期徒刑，随后又启动再审程序，尽管这个“天价过路费案”未有最终结论，但公路高收费现象被关注程度却超出事件本身；三是在今年的“两会”上，一些代表委员仍然与公路收费问题“较劲”。全国政协委员、山东省监察厅副厅长孙继业就建议对全国收费公路彻底整顿，逐步取消普通公路收费，降低高速公路的收费标准。

　　这些年我国公路建设发展迅猛，尤其是高等级公路四通八达，全国公路网总里程达398.4万公里，仅从2006至2010年间，5年内新增63.9万公里；高速公路达7.4万公里，新增3.3万公里。

　　但这同时，全世界已建成14万公里收费公路，10万公里在中国。我国高速公路的95%、一级公路的65%都是收费公路。世界银行发布的一份最新研究报告披露，中国的高速公路通行费是全世界最高的国家之一，高速公路成为“高价公路”。

　　公路的收费乱象一直引发社会关注，民众将“乱收费、乱罚款、乱设站卡”统称公路“三乱”。公路何时不设“拦路虎”？作为公共产品的公路何时回归它应有的公益属性？

　　“收费还贷”演变成与民争利的工具

　　我国高速公路于上世纪80年代起步。那时为了解决基础设施建设制约经济发展的问题，国家加大这个领域的投资力度。然而公路建设具有投资大、建设周期长的特点，虽然改革开放之后公共财政大幅增加，但对于动辄几十亿元的公路建设投资，政府显得力不从心。

　　基于“政府财力有限、有效投资不足”等原因，国务院于1984年提出“贷款修路、收费还贷”政策，执行20余年，多渠道融资的收费公路，确实从根本上改善了我国的交通条件。就如交通运输部副部长翁孟勇所说，“中国交通事业在这些年之所以突飞猛进，收费公路政策或可言功不可没。”

　　但问题还有另一面，公路的收费问题一直成为人们争议的焦点。

　　事实明摆着，这些年收费公路发展，并非完全像相关法律规定中所描述的那样以“坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”作为原则，那么，背后的玄机是什么？

　　“在中国，称高速公路为‘印钞机’并不为过。每一条高速公路的诞生意味着终身将成为造钱的机器，在幅员辽阔的中国国土上，如果哪一条高速没有收费站，几乎可以认定是天方夜谭。”北京大学法学院教授、博士生导师刘凯湘告知本刊记者。

　　“照理说，高速公路收费，原因就是借贷修路，收费还贷。但这并不能站住脚，因为很多高速公路早已收回投资成本，却仍在收费。有的还将‘政府还贷公路’转为‘经营性公路’，或是变身上市公司等种种花样，不断拉长收费的期限，其本质就是官商勾结，攫取全民的资源。”

　　虽是寥寥几语，刘凯湘却点出问题的实质。他接着说，“政府还贷公路”收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。由于“经营性公路”收费期限可放宽至30年，这就给一些地方政府带来了寻租空间——成为地方政府的“提款机”。“收费还贷”就演变成与民争利的工具。

　　首都机场高速事实上已成为这方面的“经典”。1993年建成的首都机场高速，总投资11.65亿元，其中贷款7.65亿元。到2005年，收费总计32亿元，至今估计已不少于60亿元，而且将一直收到2022年。

　　另外，上海的沪嘉高速，1988年建成，投资2.3亿元，1995年时，经营该公路7年的公司资产总值就达到18.5亿元，但收费期将至2022年。别以为高速公路收费上缴了国家财政，实际多数进了经营商、地方政府的腰包。

　　高速公路的收费理由很简单，但解决问题的过程却很“复杂”。“贷款修路、收费还贷”的原则只适用于收费的开始，不适用于收费的结束。在公路收费问题反复受到“永远还不清贷款”的诘问中，我国公路投融资体制改革也再次面临一个新的瓶颈。

　　长途运输，守法的赔钱违法的赚钱

　　浙江平阳人金仁杰从事长途客运10余年，长期往返在广东、广西和浙江之间。近年承包一辆核载人数为30余人的大客车。“昨天我的车从漳州诏安出发行经高速公路，来到福建和浙江交界的汾水关收费站，一趟650公里，缴纳的过路费就高达1024元，实在是太贵了。”在本刊记者面前，他在话语中显然含有抱怨，却也无奈。

　　据他介绍，这段路的收费价格自该路段开通高速以来，已沿用了5年左右。平均每公里收费约为1.58元。而目前全国的高速公路一公里收费从0.3元至0.7元不等。

　　金仁杰坦言他现在的生意越来越难做了，原因在于收费高，油价贵，动车开通后又分流公路的客源，同行竞争激烈。

　　应该说，金仁杰所言是个普遍现象，也正因如此，“如果不超载，根本没利润”成为中国公路运输的“基本特色”。当车主和司机本应获得的合理利润被无休止的过桥过路费、乱罚款、乱收费所侵占时，他们只能通过超载找回来。

　　“我们当司机谁也不愿意承担压坏公路、带来安全隐患的骂名，可当各地执法依据不一，甚至乱执法时，遵纪守法的人往往损失更大。”金仁杰毫不掩饰地说。

　　不超载没利润，究竟怎样“没利润”？金仁杰说了这么一席话：同一车货物，委托物流公司运送，从广州至北京，全程遵章守法，不超载，一车货物不但没钱赚，还亏了两三千元。

　　在中国，全社会物流总成本占GDP比重的21.3%左右，而发达国家只是10%左右。目前物流行业的成本中，过路费占物流企业直接成本的30%~40%。这也导致了中国货运行业弊病丛生。

　　于法无据、于理不合的高速公路不合理收费屡禁不止，不仅使我国成为世界上高速公路收费里程最长的国家，而且加重了社会公众负担，不少驾驶员被逼着“逃”、“躲”、“闯”，由此引发的社会矛盾和问题也层出不穷。去年京藏高速发生罕见的大拥堵，就与高速公路收费密集、管理混乱有相当关系。

　　其实，《收费公路管理条例》以及交通部发布的《收费公路权益转让办法》、《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》等，严格限定了高速公路还贷年限、收费站设置的密度。但是，为了保证“肥水不外流”，各省、市、县、桥、隧道边界往往设有收费站。

　　湖南籍的长途客车司机余志军在接受本刊记者的采访时，同样强调说现在跑运输很辛苦压力很大很难赚钱，路面上车流量大，收费站多。他细数自己跑过的长途路线，认为湖南衡阳到广东东莞这一段高速路收费站点最多：“走这一趟共要经过4个收费站——小塘站、太和站、火村站和东莞站，其实总路程还不到700公里。”而一路下来，这几个站点累计收费达到700元。

　　“更糟糕的是，货车过收费站是称重量计费的，超载的司机往往塞上小费，收费员就会少称重量，但他们这样做是要花些时间的，这就影响了车流畅通的速度。”

　　与余志军所说相似，在江苏省扬州市至镇江市的润扬大桥北段，不到1300米的路段内，设有3个收费站，堵车几公里是司空见惯。此现状被全国政协委员宋振铎称为“封建割据式的收费方式”。

　　当公路成为一些部门的敛财工具，当每个人都要在公路货运身上“雁过拔毛”时，最终带来的是全社会本不应该承担的高额物流成本，而这将从根本上影响国家经济的发展。

　　在促进深莞惠一体化的背景下，3月30日，深莞惠三市边界21个收费站同时取消收费。车主无不拍手称快。

　　“经营者”的特殊性和垄断收入

　　高速公路的原罪是垄断封闭体制下的结果。一条高速公路在还清贷款后还将承担“统贷统还、滚动发展”的“历史重任”。但没人告诉公众高速公路正常的运营、养护需求的成本是多少，也没有人告诉公众一条高速公路收费期限和还清贷款的时间表，高速公路收费就是一列不断加速的没有终点的火车。

　　为什么高速公路收费问题难治？如果换个角度看，就能有更多理解——目前地方政府既是公路的审批者，又是监管者，有时候还是建设者，既然是“左手”管“右手”，这就当然使得大量收费公路成为地方政府和利益集团谋利的工具。

　　很多省的高速公路收费公司属企业性质，按照企业的模式进行运作，把收费作为重点。再则高速公路的收费制定主要由交通部门掌握，既当运动员，又当裁判员，此种收费标准怎能令人信服呢？

　　超期服役的收费站依然能够遍布各大高速公路，其中原因，刘凯湘还认为：“除了巨大的利益因素之外，还与高速公路经营者的特殊性有关。尽管它是一个所谓的盈利性法人，可带一种垄断性地位。”

　　刘凯湘解释说，如果说在上世纪80年代到90年代，我国政府只有通过市场化融资，才能弥补政府提供公共产品能力不足问题的话，那么进入21世纪，我国政府已经开始具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然采取这种方式，所弥补的则不是政府提供公共产品能力的不足，而是变成了个别部门借此获取垄断收入的机会，并且是政策垄断。

　　作为为公众提供出行便利的高速公路，不可避免的具有公益性，一些地方政府和高速公路管理部门和企业却长时间置若罔闻，暴露出的是“政企不分”的机制弊端、漠视群众利益的思维模式、形形色色的利益保护和有法不依的尴尬事实。

　　收费公路何时转身公共物品

　　公路是公益性基础设施，其最基本的属性应该还是公益性，公路首先是而且也必须是公共产品。但在不少地方政府眼中，非收费公路俨然像块鸡肋，总忍不住对建设收费公路趋之若鹜，同时间接逃避着政府本应承担的公共职责。

　　吴朝华服务于北京恒德律师事务所，几年前他是头一个因收费问题将京石高速告上法庭的律师。当他接受本刊记者的采访时，依旧观点鲜明：“公路收费主要用于还贷和有偿集资款，但是有些地方钻了法律法规的空子，这里面要考虑到收费的标准和时间。国家的财政资金有限，公路建设的市场化融资无可厚非。但即使是进行市场融资，由企业经营，也不能改变其公益的性质，不能改变其促进、改善公共交通的目的。”

　　中国高速公路建设的资金来源与世界其他国家最大的不同是——基本靠贷款修路，一条公路收费还贷就变得“天经地义”了。

　　从制度设计而言，破解这个困局的关键在于通过合理的政策设计，当然，要一下取消收费公路和贷款修路的模式肯定不现实，中国的公路建设必须回到以政府投入为主的道路上来，逐渐摆脱对贷款和经营性公路的依赖。

　　与国内的靠贷款修路不一样，美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。1956年，美国总统艾森豪威尔敦促国会通过了《联邦资助公路法案》，确立了高速公路的发展框架。根据这一法案，州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1的比例出资。其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供。这个基金的资金87.6%来自机动车燃油税。美国政府当时认为，对于公路的使用，如果采取收费的办法，在公路上设卡收费成本高，还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法，谁开的里程多，使用道路多，谁交的税就多。

　　从现行的趋势看，高速公路最终成为公共物品，这既是国际经验，也是其性质和功能决定的。因此，政府交通主管部门要制订相应的方案，告诉老百姓中国高速公路成为公共物品的时间表。即便在收费期间，其标准也应受到规制，并根据收费期限，不断降低收费标准，同时，要尽最大可能提高收费的效率。