美国国债被亮黄牌 预算政争还需三大战役

　　仅从公共财政状况判断，AAA的美国国债评级已经名不副实，标准普尔下调美国国债的评级展望，不过是点破了“皇帝的新衣”而已

　　温家宝总理曾经讲过，“一个国家的财政史是惊心动魄的”，此道理放诸中外皆准。日前，标准普尔公司（Standard & Poor’s）下调对美国政府的公债评级展望，反映美朝野两党在财政政策上分歧扩大、市场对美国长期财政状况忧虑加深。

　　这是美国公共财政问题戏剧性演进的最新一幕，牵动的却是全球投资者最敏感的那根神经。

　　4月18日，标准普尔公司在保持美国国债AAA评级的同时，将其中期展望由“稳定”降为“负面”。这也是自1996年以来，主要评级机构首次将美国国债的展望提出质疑。

　　皇帝的新衣

　　标准普尔的报告一公布，立即在美国朝野及全球金融市场掀起巨大波澜，一度引发美股重挫、市场避险情绪上升。这可以视为是全球金融市场对美国政府和国会所提出的严重警告：如果美国公共财政问题上的僵局持续，华盛顿在平衡预算和削减赤字问题上拿不出切实可靠的方案，美国国债遭到降级可能在中期成为现实。

　　应该指出的是，经济基本面不是标准普尔下调美国债务前景的原因。在其评级报告中，标准普尔对于美国经济的总体状况做出了积极评价，而“美国经济的灵活性和多元化、美联储有效的货币政策决策、以及美元在国际货币体系中的主导地位”，是其维持美国国债AAA评级的主要依据。

　　然而，标准普尔着重强调了美国政府债台高筑，而两党在公共财政问题上无所作为的局面，尤其近期国会和白宫在削减中长期赤字问题上扯皮不休，恰是标准普尔看淡美国国债前景的主要动因。虽然评级公司对主权国家的政策决定向来不作价值判断，但该报告对美国财政政策的失望情绪却溢于言表。

　　金融市场对美国公共赤字难以持续的忧虑由来已久。2008年全球金融危机以来，美国政府的公共赤字更是急升，其GDP占比在2009财年达到创纪录的12.7%，而且下降缓慢，在2010年和2011年将分别达到10.6%和10.8%；在此背景下，其公债余额的GDP占比在2010年已经达到91.6%，而且未来五年中毫无下降的可能，在2016年甚至可能达到111.9%。

　　在所有发达国家中，美国财政赤字和公债余额的GDP占比不仅远超同样享受AAA国债评级的其他五个国家（德国、法国、英国、加拿大、澳大利亚），而且明显超过平均水平，甚至可以与饱受债务危机之苦的“欧猪四国”相提并论；而这些国家的主权评级早已被一降再降。

　　在这种背景下，维系美国国债AAA 评级的因素，更主要地反映了其在现行国际政治、经济、金融、军事格局中的超强地位。仅从公共财政状况判断，AAA的美国国债评级已经名不副实，标准普尔下调美国国债的评级展望，不过是点破了“皇帝的新衣”而已。

　　党争升级

　　然而，标准普尔此一不同寻常的举动，最主要的诱因还是来自于最近美国政坛就未来公共预算问题上所爆发的一系列政治斗争。

　　在美国政治中，政府预算法案历来是共和、民主两党及其身后利益集团政争的焦点：在平常时期已是锱铢必较，更何况2012年大选在即，两党实力处于此消彼涨的关键时刻，抬高本党、打击对手、为大选布局造势，更是两党在公共预算上久争不决的根本原因。

　　值得注意的是，金融海啸过后，美国社会意识形态右转，主流民意开始反思“大政府、高赤字”的财政政策，直接导致“茶党”运动兴起、共和党在中期选举中夺回众议院，这无疑增强了共和党削减政府开支、并削弱奥巴马政府执政能力的决心。

　　自去年年底到现在，美国政府和国会关于公共预算问题上的政争大概体现在“三大战役”：

　　首先是2011年政府预算法案的通过。美国财政年度始自首年10月，结束于翌年9月，也就是说，预算法案本应在去年10月前在国会通过生效。然而因为中期选举举行、众议院易手，2011年的财政预算迟迟没有通过；而新上台的共和党党团将大幅删减联邦政府开支作为第一要务，于是两党在2011年预算法案上久议不决。在过去六个月间，联邦政府靠一次又一次的临时预算法案维持运作，4月初甚至上演了险些关门的闹剧。直至最后一刻，两党才以削减385亿美元政府开支达成妥协，其时距离本财年结束仅剩五个半月时间。

　　然而，相比即将来临的另两场硬仗，2011年预算法案不过是热身而已。

　　其一是国会需要批准国债发行的上限。到今年3月，美国政府的国债余额已经达到14.26万亿美元，而目前国会批准的余额上限不过是14.3万亿美元。 不出意外的话，所余份额可能在今年夏天之前被全部用尽。因此，美国国会必须在近期通过立法批准新的国债发行上限。否则，美国将在建国235年历史上第一次出现国债违约，这无疑相当于在全球金融市场上引爆一个最大当量的核弹。当然，这种情境出现的概率微乎其微，但共和党一定会以此相要挟，在削减政府开支的问题上予取予求。

　　其二是2012年财政年度的预算法案。

　　与2011年财年不同，2012财年的预算法案势必要体现中长期赤字削减计划的政治思路，而这一计划恰是两党政治所面临的核心之争。在众议院预算委员会主席、共和党新锐人物保罗•瑞恩领导下，国会共和党团提出了新的财政紧缩计划，目标是在未来十年中将联邦政府预算削减4.4万亿美元，并在2040年实现平衡预算的目标。4月13日，奥巴马政府做出回应，提出将联邦预算在不超过12年的时间内削减4万亿美元。白宫特别希望，未来两个月内与两院议会就此目标达成协议。

　　乍看之下，两党的目标非常接近，然而在具体政策路径上，两党计划可谓天差地别。

　　奥巴马的方案，侧重于削减可自由支配支出和国防预算，同时温和加税，包括终止布什政府提出的减税措施；减支和增税的比例为3∶1；然而对削减强制性支出中最主要的社会保障和医疗保健部分，奥巴马计划相对比较保守。

　　相比之下，瑞恩计划中削减的全部赤字均来自于降低支出，不考虑加税；而且减支部分大部分来自削减医疗保健支出。这两项计划的差异，不仅反映了民主党和共和党不同的意识形态和经济政策主张，更有两党讨好各自选民、为2012年大选布局的政治意图。其中，医疗保健支出和加税，更是两党各自的政治禁区 ，在这些问题上达成妥协，其难度之大可想而知。

　　风险还是转机？

　　这也是为什么标准普尔报告称，在2012年底美国大选和国会换届之前，政府和国会就削减中长期赤字的谈判有“相当大的风险”无法达成协议。基于此，标准普尔认为有三分之一的可能将在两年内最终调低美国国债的AAA评级。

　　诚如是，这种困局将在美国财政政策和经济复苏的前景上投下巨大阴影。在金融海啸之后，公共财政上正确的政策选择应该是：短期保持财政政策力度，支持实体经济走向复苏；中长期拿出切实可行的方案，削减政府开支，增加财政收入，使赤字总额下降到可持续的水平。

　　相形之下，由于缺乏政治共识，两党在近期的预算政策上锱铢必较，而在共和党国会咄咄逼人的攻势之下，奥巴马政府可能不得不在削减开支上做出一个又一个让步；而在中长期前景上，两党无法达成协议，使削减赤字的政策措施不断地拖下去，而导致美国政府在巨额债务的泥淖中越陷越深。这恰是一种最坏的结局。

　　在这层意义上，标准普尔降低美国国债的评级前景可谓恰逢其时。因为它在华府政争愈演愈烈之时，传达了来自于金融市场对于时下局势的严重忧虑。而这种忧虑如得不到回应，将可能上升为美国主权信用的信心危机。如果美国国债AAA的评级最终被下调，其价格将急剧下跌，而收益率将大幅上升，从而带动美国投资和消费信贷成本快速上扬，危及美国经济复苏。在国际市场上，美元信用会受到重大打击，投资者大举抛售美元资产，从而引发全球金融市场急剧动荡，甚至导致美国债务和货币双重危机。这种结局，恐怕是奥巴马政府和共和党国会所无法想像的噩梦。

　　正因为此，美国政府展开新一轮公关努力。4月19日，美国财政部长盖特纳接受CNBC和彭博社的联合采访，重申奥巴马政府在削减中长期赤字问题上的决心，认为两党谈判正出现积极的变化。

　　危机促进共识，这一向是美国两党政治的一大特点；如果标准普尔的“黄牌警告”最终推动美国中长期公共财政协议的达成，反而应当是全球金融市场的福音。