政府账目不清 “三公”支出公开迟缓

　　在争议每年政府“三公”经费的盘子究竟有多大之前，谁来给“三公”下一个定义？

　　国务院总理温家宝4日主持召开国务院常务会议时再次强调，今年要公开各单位2010年度出国费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费和行政经费支出情况。

　　其中中央财政需公布去年行政经费和三公经费决算总额，中央各部门则需一并公布去年的三公经费决算数和今年的预算情况，并要求地方财政随后跟进。

　　公开的时间表亦已排定，要求98个中央部门今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，需将中央本级“三公”经费支出情况一并公开。

　　“最近几年从中央到地方对三公经费都抓得比较紧，但现在工作最大的问题是‘三公’并不是一个正式的概念，”一位财政部门预算工作主管对本报记者表示，“因此在实务工作中无论是统计还是管理时，对哪些支出属于三公都存在定义不清的情况。”

　　而据本报了解，从技术层面该问题有望得到解决，今年政府收支科目有望进行相应调整，将三公经费细化纳入相应科目。

　　当然，体制上的系统推进也在呼吁之列。财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，比起执着于三公经费的规模究竟有多大，更值得关注的是目前三公经费的管理并没有得到规范，“即使三令五申，也仅仅停留在行政命令层面。”

　　预算不明的三公支出

　　三公支出究竟多少，一直是个谜。

　　比如，2010年全国财政支出89575.38亿元，增长17.4%，占同年GDP比重22.5%，但其中有多少用于“三公”支出，查阅公开资料，并不确切知道。

　　对于该支出的测算，零星散见在学者的估算中。

　　中央党校研究室副主任周天勇曾在2003年和2007年对三公经费做过两次大致统计，范围涵盖行政公务人员的工资、车辆、三公费用等，2003年他得出的结论是：党政公务包括行政事业的开支，占到全部政府实际支出的37%；2007年计算的结果则在38%—39%左右。

　　“这比许多发达国家政府行政公务支出占全部政府支出的比重要高得多，我认为这是不合适的。”周表示。

　　周给出的建议是，用五年、十年的时间逐步降低到不超过15%，降下来的钱用于社会保障、低保、公共服务。

　　“三公”支出公开迟缓病因：政府账目不清

　　决策层也排除了时间表。今年3月份两会期间，温家宝总理在政府工作报告中提及，（今年）出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长。

　　另据本报了解，最近几年部分地方政府先行确实提出三公经费“零增长”的目标。而在保持每年三公经费规模总量不变的情况下，鉴于财政基数盘子每年都在变大，三公经费占总财政支出的比例应该逐年减小，但实际占比却不见变化，规模的“零增长”似乎更变成了比重的“零增长”。

　　究其因，从技术层面看，相关预算编制的滞后，拖累了三公经费的管理。

　　“根本原因在于对三公经费还没有一个标准的政府会计设计与其对应。”天津财经大学财政系教授李玮光表示。

　　中央财经大学财政学院副院长李燕也表示，2007年政府收支科目分类改革以来，政府预算支出分为功能支出和经济支出两套体系，前者反映政府支出的功能用途，而后者则反映钱具体如何花出去，原则上要求两套体系同时编制。

　　“车辆购置、公款招待等三公支出以及公众关心的公务员福利补贴问题等，在政府支出科目分类里，属于预算支出分类应当反映的问题，”李燕解释，“但现在反而是经济支出分类的预算编制相对不完善，多数仅有功能支出说明。”

　　而根据本报记者统计了解，无论是中央到地方公布的各级财政预算还是各部门预算，主要都是以功能分类的支出预算为主，经济分类信息的公布相对简陋。

　　即便中央部门预算公开走在最前列的科技部，今年4月份率先公布的部门预算中，对于三公经费，也仅在末尾以一句话提及“2011年，核定科技部用财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费三项经费预算4018.72万元”。

　　而其余诸如科学技术支出、社会保障和就业支出等诸多科目，都罗列详细，不仅有年初预算数，还有相较10年执行数的增加额以及增幅。

　　即便如此，这还被誉为有历史意义的进步，因为迄今仍有多数部门并未公开三公预算。

　　收支体系漏洞

　　采访中，也有一线的财务预算部门人士纷纷“喊冤”：并非本部门不愿意推进，而是从收支体系设计上，就比较含糊。

　　“很多时候不是不愿意公布的问题，是本身这块就没有做起来，”上述不愿具名的预算部门主管表示，“一直以来虽然在改进这方面的工作，但实际进展并不大。”

　　据了解，即使是在目前反映“钱怎么花”的政府支出“经济分类”中，目前也不存在和三公经费直接对应的科目。

　　“现在三公经费主要是隐含在支出分类的‘行政运行’、‘一般行政管理事务’等几个科目中，在归类上比较

　　乱；同时也缺乏直观反映具体花费的明细。”李玮光表示。

　　对此纰漏，刘尚希解释，这是一开始收支分类科目体系设计的时候就已决定的。他介绍，在2007年收支分类体系改革时，考虑到“与国际接轨”的要求，参考了国际上通用的收支分类科目设计。

　　“但国外根本无‘三公经费’一说，这个完全是本土产物，”刘尚希表示，“这就造成了当初政府会计体系上的一个漏洞，三公经费无处安身，从而也给管理上带来了问题。”

　　而可喜的是，这个疏漏有望得到弥补。据本报了解，接下来为了加强三公经费管理工作，政府收支科目分类体系会做出相应调整，以解决三公经费在财务体系中的科目安置问题。

　　相应的调整可以此前公车改革的科目做参考。此前财政部印发的《党政机关公务用车预算决算管理办法》，要求党政机关在编制部门预算时，将公务用车购置费用列经济分类科目“基本建设支出类”或者“其他资本性支出类”下的“公务用车购置”款级科目，运行费用列 “商品和服务支出”类下的“公务用车运行维护费”款级科目。

　　而对于预算编制没有细化到经济分类的，被要求将“公务用车购置”和“公务用车运行维护费”预算单独列示。

　　“与此类似，接下来对于其余‘两公’的科目设计，也会加入类似安排。”刘尚希透露。

　　系统改革推进

　　无论如何，改革步伐渐行渐近。

　　眼下涉及到的98个中央部门，正在为6月份的预算报告紧锣密鼓做准备。

　　此外，一些地方也已作出探索。据了解，包括陕西、广西、云南等省区从2011年都开始推进部门预算公开的试点工作。其中大部分都要求各试点部门从预算科目的功能分类和经济分类两个方面反映具体情况，并着重强调经济分类的预算编制，应细化反映到财政对人员的工资福利支出、日常公用经费支出及对个人和家庭补助支出等。

　　对于预算公开的深入，专家也有建议。李玮光表示，三公经费的公开不能流于形式，如果仅仅是公布一个粗略账目，数字本身一点意义也没有。关键是，除了明细账目外，还应附加对经费开销的说明，具体解释为什么要花这个钱，花钱的依据是什么。

　　“财政上改进的基础还是要依赖于整个‘三公制度’的改革，”李认为，“否则一下一个零增长，一下一个要公开，没有制度作保障都是空谈。”

　　一位中央部门财务司负责人亦曾对本报记者私下表示，物价水平年年涨，“三公经费零增长”却还是年年提，一直没有松动，其实部委财政也有很大压力，“遏制浪费、财政透明的出发点都是好的，但能不能不要过犹不及，有没有更加合理科学的方法来改善这个问题？”

　　他们把希望寄托在下一步即将出台的改革方案上。温家宝总理在4月20日主持国务院会议时即强调，2011年要大力推进财政预算公开，其中重点要制定出台机关运行经费管理、公务接待和会议、公务用车制度等改革方案。