国库存款“钱生钱”央行担忧对冲货币政策

　　国库现金要不要理财？财政收入存款能不能流通增值？财政部和央行在这个问题上意见相左。

　　据悉，2010年中央国库财政收入进行现金管理——存入商业银行获取利息，一年的收益达到74亿。今年上半年由于商业银行对资金需求的扩大，国库资金的利息节节攀升，收益有望进一步提高。

　　然而，国库财政收入存款变成流通货币，对央行控制流动性的货币政策构成了实质上的“对冲”——尤其是今年7月CPI已达到三年多来最高点6.5％，国库现金管理要不要继续推行，范围应不应该扩大，争议陡然而起。

　　一位央行人士对本报表示，国库现金管理对货币政策的冲击是不言而喻的，这一做法最直接的危害是加剧了通货膨胀。但财政部认为，国库现金管理是国际上的通行做法，中国目前存在3万多亿的国库存款余额，从提高国库现金使用效益的目标出发，国库现金管理非常必要；并且，目前进行的中央国库现金管理规模非常小，不会对货币政策形成冲击。

　　国库存款“钱生钱”

　　今年7月底，2011年第一期国库现金管理——300亿的6个月期商业银行定期存款到期，几家商业银行将本金和8.8亿元利息一并转入央行中央国库账户。

　　国库存款余额是一个动态概念，即财政收入入库始终快于财政支出执行，使得在央行国库账户中始终存放一定的存款。按有关规定，财政收入存于国库，具体设在中国人民银行（以下简称人行）账户上。

　　国库现金管理，则是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。

　　截至目前，中央国库已经实施了6期总额2100亿商业银行定期存款，大部分为3个月和6个月定期存款，利率均高达6％左右。有知情人士称，按照目前的频率和规模，今年国库现金管理收益很有可能超过100亿，这相当于宁夏回族自治区全年地方本级财政收入。

　　这只是中央国库资金的现金管理，还有2万亿地方国库存款余额正跃跃欲试。目前中央国库存款余额1.5万亿左右，全国国库存款余额达到3万多亿。

　　随着央行不断提高存款准备金率，商业银行可用于信贷的资金量已经捉襟见肘，动辄亿计的国库资金成为各商业银行争夺的目标。据了解，国库存款的招标利率从去年上半年2.9％，一路涨到年底5％，而2011年上半年则持续保持6％左右。而目前央行只为国库存款支付0.36%的利息，而且不随利率波动而变化。

　　江苏一位地方银行人士表示，对国库现金管理存款，刚开始是很多中小银行格外热情，但今年开始很多大的商业银行出于补充资本金的需求，对认购国库存款也非常踊跃。这从上半年中标利率始终维持在6％左右可见一斑。

　　不断提高的增值收益让财政部门很是欣慰，但央行那边却一筹莫展。目前中央国库现金管理形式为商业银行定期存款，这意味着国库资金分别进入多家商业银行，增加了银行体系流动性，而新增流动性则需要央行通过发行票据等多种市场操作来回收。

　　据了解，2010年全年，国库现金管理累计4000亿，利息收益74亿，而在2009年累计金额3096亿元，累计收益17亿元。

　　央行内部人士认为，增加几千亿的商业银行定期存款，无异于多发了货币，不仅央行采取的提高存款准备金率的政策受到冲击，还对冲了加息和 公 开 市 场 操 作 的 效 果 。上述人士认为，在目前通货膨胀率居高不下，对房地产进行调控、对融资平台等企业贷款进行限制的情况下，不再适宜进行国库现金管理，至少也应减少其规模和频次。

　　财政部的考虑

　　2006年出台的《中央国库现金管理暂行办法》，规定财政部会同中国人民银行开展国库现金管理工作。也是从这一年开始，中央国库实施现金管理。

　　财政部和央行的分工是，前者主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，后者则负责监测货币市场情况。具体来说，财政部与央行经协商后签发操作指令，央行在前台进行具体操作，只要其中一家不签字，现金管理便无法实施。

　　国库现金管理的规模和频次由财政部拿出方案。这一方案是建立在财政部每日滚动预测国库现金流量的基础之上，并且提前准确预测收支流量，达到既没有不适当的国库闲置现金，又没有国库现金缺口。而国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等，但近两年基本全部为商业银行定期存款方式。

　　在扩张政策的背景下，从2009年开始，国库现金管理规模大幅增长。虽然从去年开始，央行对国库现金管理规模和频次多次提出反对意见，也否决过财政部的动议。但从结果看，仍保持了累计4000亿规模。曾有知情人士称，目前每个月300亿的规模就是央行反对的结果，否则以目前中央国库存款的规模，应该不仅仅只有这么少，“央行认为出于难以言表的原因，被迫做出妥协”。

　　事实上，国际上大部分国家都实施国库存款的理财，但对库底余额的要求不尽相同。发达国家和新兴国家大多设定了一个最优库底余额，例如，美国的最优库底余额为50亿-70亿美元，英国为5亿英镑，瑞典则设定其为零余额，而中国的中央和地方国库的库底余额超过了3万亿元人民币。

　　清华大学经管学院教授李子奈测算中国的最优库底资金规模为50亿元人民币。交通银行研究员陈建奇测算得出最优库底现金余额为480亿元人民币。

　　在财政部看来，目前中国还远没到预测最优库底的时候，因为国库现金管理的规模相较库款余额所占比重很小。2010年，财政部和央行累计实施了4000亿的国库现金管理，也只占中央国库库款余额的23.5％。

　　财政部认为，大量的国库现金余额存放在人民银行的国库单一账户中，不仅加剧了市场流动性的缺乏，而且严重影响了地方政府调动财政资金的能力，不利于地方政府支持中小企业发展。在上述两种情况下，都存在着一个共同的缺陷，就是国库现金大量闲置，使用效率非常低下。“财政部理财也不是为了自己，只是要体现财政国库现金的时间价值和使用价值。这部分增支收入全部打入中央国库，并不在某个部门名下。”接近财政部人士说，而且由于中央国库现金管理的规模并不算大，每期只有300亿元，因此既可以缓解中小银行的资金需求，对货币政策的影响也不大。

　　该人士称，尤其近两年，随着国库单一账户的推进和预算外收入的管理，有越来越多的预算外资金流入到国库中，可以大大减少商业银行的流动性，其对货币政策的对冲作用在财政系统内本身就能消除。

　　但在央行人士看来，现金管理不是一个解决库存量过大的根本性办法，从根本上解决高库存，还是要从预算的编制和执行过程中入手。

　　地方国库在观望

　　无论如何，地方政府都把国库现金管理收益的不断提高看在眼里。

　　随着国库单一账户的顺利推进，大量国库外的财政专户被取消，地方国库存款资金大幅增长，地方政府开展国库现金管理的呼声越来越高。因为在国库单一账户之前，地方政府都是将预算外收入、国库资金大部分存在商业银行里，以获取更高的利息。

　　一般来说，中央的收入放在央行总行，地方的国库则在央行各省市分行、支行。不过，本报在调查中发现，部分本应存在国库的地方财政预算收入也存在商业银行，即便是预算内的收入也并非全部存放于国库，比如上海某区财政收入中预算内收入一部分放在央行上海分行，另一部分放在农业银行。

　　这并非孤立现象，多数地方或多或少都通过在商业银行开户，获取利息收入。而且这种现象颇为复杂，每一级政府财政收入存放的银行都不同。去年案发的江苏省财政厅副厅长张美芳，便是通过手中权力决定着一部分财政收入的存款银行，从而获取银行高额回扣。

　　国际著名债务与现金管理专家伊恩·斯多克指出，目前除法国外，大多数经合组织（OECD）国家地方政府在其事权范围内对国库现金管理拥有较大的自主权，即州、省或者市级政府负有管理本级政府现金流、债务和国库现金投资的职责,不需要承担任何货币政策职能。

　　他认为，中国的国库单一账户和国库集中支付改革都已经取得了很大成功，中央国库现金管理已经开始，很有必要推进地方国库现金管理。

　　但国库现金管理制度一直未在地方实施，主要原因是还没有适合地方操作的制度出台，而且地方风险管控方面还不足。一位了解情况的人士对本报说，一些地方在没有任何制度文件的情况下，将国库资金存于商业银行获取利息，“没有制度就不能招投标，那么存哪家银行就得财政自己来定”。

　　据悉，今年曾有部分地方草拟了本省国库现金管理办法，希望今年能够正式实施国库现金管理，但最终因为中央层面的意见未统一而搁浅。

　　有学者建议，避免张美芳案从根本上说，应该将所有政府收入纳入国库，取消各类预算外收入和财政专户，做到完全意义上的国库单一账户。同时，很多学者认为，在市场经济中，国库有存量进行收益无可厚非，但必须在严格审慎的制度下进行操作，减少人为操作痕迹。

　　对于计划中的地方国库现金管理，财政部认为不宜受全局性、宏观性的货币政策制约，初期可考虑在投资的总体规模上进行适当的监管。