离任美政府女高官揭秘金融危机背后的故事(图)

　　那年夏天贝尔到任后，她才发现联邦储蓄保险公司是一个漏洞百出的机构。她说：“这么久以来竟然没有一家银行倒闭。我们那时还在所谓的银行业黄金时期，监管措施不受欢迎，而向来被认为是严厉监管者的联邦储蓄保险公司更是处境艰难。”公司的预算被大幅削减，员工被辞退，士气低落。在任的第一年，除了和亨利·鲍尔森有过长达十秒钟的握手以外，她从来没有和鲍尔森说过一句话。

　　但是，联邦储蓄保险公司开始在次级贷款问题上回归管理本位，虽然当时还没有其他的监管机构这样做。到了2006年，次贷金融行业开始跨入雷区，给任何想贷款的人发放贷款，但是这些贷款很多是欺诈性的，带有隐藏性收费和不平等条款。大多数次级贷款带有可调节的利率，一开始非常低，但是几年之后会突然高得吓人，使许多拥有房产的人无法支付月付房贷。而贷方则毫不在乎，因为他们把贷款卖给了华尔街金融机构，华尔街的金融机构再把这些打包到抵押保证债券中，再卖给投资者。

　　控制次级贷款泛滥本应是拥有消费者部门的美联储的职责。但是当时的美联储主席艾伦·格林斯潘非常讨厌过分监管市场，对控制次贷一点儿也不感兴趣。还有其他的银行监管机构，比如监管全国性银行的美国金融管理局，以及负责监管储蓄和贷款业务的美国储蓄机构监理局，本来也应该对此作出反应。但是他们对这个日渐严重的问题的回应，好的时候是不冷不热，坏的时候简直是充满敌意。（美国金融管理局实际上利用了自身的联邦权力，来阻止地方控制次贷泛滥的努力。）到贝尔进入联邦储蓄保险公司的时候，金融管理局已经用了一年去为监管的银行制订“自愿执行的次贷指导条例”，但还是没有正式颁布这个条例。

　　美国联邦储蓄保险公司在这一片混乱中站了出来。贝尔十分了解这个条例，因为她在财政部任职的时候曾经努力使次贷贷方同意停止他们最坏的放贷行为，但是没有成功过，那时候这个产业还远没有现在这么大。她发现，情况正在急剧恶化。贝尔指导联邦储蓄保险公司花大价钱买了一个昂贵的数据库，里面列出了所有华尔街卖给投资者的包含在抵押保证债券中的次级贷款。她为自己所见到的结果所震惊了。“突然大幅调高贷款利率、滥用提前预付罚金等，这些我们在2001和2002年认为是掠夺性的做法，现在却变成了主流行为。”她说。

　　到了2007年春的时候，她开始和金融业高管们会谈，敦促他们提高贷款门槛，优化贷款结构也就是修正贷款泛滥这样当房地产泡沫破裂、大量贷款无法偿还的时候，人们才不至于失去他们的房产。“这很正常，”她对我说，“调整结构是银行业可以随意支配的工具之一。”

　　她从这些会谈中看出的一点：抵押贷款服务商一般都是大银行的业务分支，大多数情况下，修改为拥有贷款债券的投资者安排的贷款，是他们拥有的法律权力。但是他们却没有这个动力。在施加了压力之后，贝尔觉得自己已经使他们做出了必定会履行的承诺。

　　她还迫使美国金融管理局颁布了次贷指导条例，虽然这个条例只能起到微弱的改善作用。绝大多数的次级贷款是由监管下的银行系统之外的金融机构发放的，根本不在美国金融管理局和联邦储蓄保险公司的管辖范围之内。但是这些非银行机构自身的融资却依靠被监管的银行。为了监管这些不受监管的借贷方，贝尔想到了一个主意：用官方颁布的次贷指导条例监管任何依靠联邦管制的银行来融资的公司。她说：“那些银行简直是拼尽全力和我们对着干。”结果她败了。

　　同时，贝尔还在银行业的另一个至关重要的问题上打一场后卫战。针对所谓的最低资本要求，也就是银行必须持有的一定金额的资金，以抵御损失。银行总是希望他们的资本要求越低越好，这样他们就可以冒更大的风险，而这将带来更多的收益，更能给高管带来更多的分红。2004年的时候，一个叫巴塞尔银行监理委员会的国际机构公布了新的条例，允许银行以风险资本比例为基础来调整最低资本金额，也就是说，如果资本的风险低，那么最低资本限额也相应地降低。（后来事实证明，三A级别的充斥了大量的不良次级贷款的抵押债券其实在巴塞尔框架下也被认为是低风险的。这就是为什么在危机之前的几年里会有那么多银行大量买入这些证券组合。）更糟的是，巴塞尔框架II协议允许银行以自己的风险评估模型来评估自己的资产。

　　大多数欧洲国家很快就接受了巴塞尔框架II协议。美联储也非常希望这么做，美国金融管理局也是。但是联邦储蓄保险公司却担心，降低资金标准、让银行自己选择风险评估模型会增加银行破产的风险，所以反对执行巴塞尔框架II协议。这和贝尔自身的直觉简直是天作之合，她一到任就成了这些新条例的头号反对者。其他监管机构不高兴了，尤其是美联储，一直催促她签署同意；这并不需要联邦储蓄保险公司的同意，但是所有银行监管机构联合执行重大政策变革却是在政治上极为重要的。而贝尔承认，他们并没有这么做，“我们一直在拖延时间”。她拖延了很久，以至于直到金融危机降临美国的时候，巴塞尔框架II协议还根本没有执行。

　　拖延时间并不是那种能赢得赞赏甚至引起注意的政治策略，但是我一直认为，贝尔反对执行巴塞尔框架II协议，是金融危机时拯救金融系统的重要因素之一，但这一举措的重要性很少为人所知。欧洲银行业因为缺少足够的保底资金，在危机的打击中几乎崩溃。爱尔兰、冰岛这些国家的大银行纷纷倒闭，德国拨出了几千亿美元来支撑本国的银行。即使在危机之后的今天，欧洲银行的状况也比美国银行要糟很多。美国银行的资金也不充足，但是总比欧洲的同行要多得多。尽管当时也有许多问题，但是今天，美国银行的状况已经好了很多。

　　到了2007年夏，次贷危机泡沫破裂。不出贝尔所料，次级贷款的拖欠率急剧上升。预想未来，不难看出2006和2007年年初发放的那些可调节利率的贷款肯定会在一两年之内提高利率。在泡沫没有破裂的时候，房产价格一路上涨，房产拥有者还可以重新募集资金来抵消提高利率的影响。但是现在这条路行不通了。数以万计的美国人再也无法按期支付贷款，于是灾难降临了。但是，似乎只有联邦储蓄保险公司把可能到来的灾难当回事，并且对后果抱有警惕。而鲍尔森和伯南克则坚持说，次贷泡沫破裂带来的破坏效应将会得到“遏制”，这是他们常用的说辞。


　　同年秋，英国《经济学家》网站的马克·赞迪发布了一项关于贷款从业者的调查。“调查表明，在这些带有可调整利率的贷款中，只有大约百分之一的结构得到了重新调整和优化，他们简直是在逼人们丧失赎回权。”贝尔说。她愤怒了，觉得他们欺骗了自己。用她的话说，春季那些谈判得到的承诺现在变成了“轻松愉快的谈话”。

　　于是她把注意力转向财政部，希望劝说鲍尔森和其他人能帮助她，动用财政部这个比联邦储蓄保险公司权力大得多的机构来支持她的贷款改革。虽然财政部有时采取措施帮助房产拥有者，但是他们似乎从来没有内在的动力。

　　反对修正贷款结构的声音一直存在。一种意见认为，这样做是在挑战道德观念，如果那些苦苦挣扎以保住自己房产的房主们可以得到更低的月供价格，那么每个人都想尝到甜头，这样即使他们有支付能力也不会支付贷款。另一种意见是，那些无法偿付的人照样也会拖欠修正后的贷款。还有一种认为，提前赎回本身就是从根本上恢复房产市场的必要手段。另外，还有人认为，制订惠及那么多人的修正贷款计划本身就十分困难，甚至是不可能的。这些年来，我一直从财政部官员口中听到这些论断。

　　但是在清凉的夜晚的日子，已经有两百万美国人失去了房子，两百万美国人还在严重地拖欠债务，还有五分之一的房产价值还没有房主的贷款高。事态证明，以上这些意见被证明都是目光短浅的表现。如果联邦政府早一点开始注意到修正贷款的重要性，这将免除不少麻烦，而且可以帮助更早地稳定经济发展。

　　但是，贝尔一直认为对修正贷款的普遍反对背后一定还有别的什么原因。她说，政府“也许是觉得我在小题大做，情况根本没那么严重”。至于同行的反对，她补充说：“我觉得一部分原因是，他们不认为借贷者值得援助，对借贷者总有那么点蔑视。”

　　2007年十月，她公布了一个深思熟虑之后作出的决定。在《纽约时报》的一篇专栏文章中，她号召贷款从业人员重新设定大批可修改利率的贷款。她写道：“这些借贷者仍然需要支付月供。”这一句含沙射影地回击了“挑战道德观念”的观点。文章最后，她下结论说：“避免提前赎回能够保护周边的房产物业，而且可以加快经济复苏的速度。”

　　虽然她并未提及财政部，但是这个部里的人都知道，财政部才是她矛头的真正对象。现在对她个人的意见上升到了公开层面：希拉·贝尔难以取悦，从不妥协。金融危机则使得这个名声变得更臭。

　　主要的反对声音认为，在处理逐渐扩大的危机时，她拒绝采取那种“一切尽在掌控”的心态。在全过程的每一步中，不管什么时候她被要求参与这样或那样的救援计划，她总是止步不前。就像索尔金在《大到不能倒》一文中说的那样，其他的监管者认为她心胸狭窄，“只在乎怎样保障联邦储蓄保险公司，而不关心整个金融系统的安全”。

　　我问贝尔，她如何看待“只关心自己机构的利益”这一批评？她冷笑了一声，说：“首先，保护银行存款人的利益很重要，保护纳税人的利益也同样重要。”在她看来，有太多次，只有她自己在努力达到这两个目的。（我和鲍尔森交谈的时候，他为贝尔应对危机的工作辩护说：“希拉一直都在工作中发挥自己的作用。”说到对她“只在乎银行存款人”的批评声音，鲍尔森补充说：“这本来就是她的职责。”）

　　贝尔告诉我：“总有一些人认为，联邦储蓄保险公司和财政部、美联储不是一个级别的机构，结果，很少有人来咨询我们的意见。他们总是在决定了该做什么之后才告知我，而且在不告诉我任何相关信息的情况下对我说："你必须这么做，你必须那么做，否则金融系统就要崩溃。"第一次听到这话之后，我又听了上千遍差不多的话。"花旗集团对金融系统很重要，所以你必须这么做。"没有任何分析解释，没有任何有意义的讨论。这令人非常恼火。”

　　贝尔觉得，他们的要求常常很过分，把纳税人的利益置于风险之中，而去救助那些不该得到援助的债务持有人。比如，在危机最严重的时候，信贷市场几乎冻结，银行发现自身已经无法延缓支付他们的短期债务。这使得银行业务根本无法运转。盖特纳想让联邦储蓄保险公司实际上担保所有大银行控股的公司发行的债券。这简直是一个让人震惊的要求。

　　贝尔坚决拒绝了。这样做除了会带来风险，还会让证券持有人发一笔横财，因为很多现有的的债务都在以极低的价格出售。“这根本没必要。”她说。相反，贝尔和鲍尔森合作制定出了一项新政策，规定联邦储蓄保险公司只为银行控股的公司发行的债券作担保。但这对于联邦储蓄保险公司来说仍然是在冒险。鲍尔森现在会说，这是联邦政府在危机中采取的最重要举措之一，其实这话还是低估了这项政策的重要性。贝尔则承认：“这是我们做的一件了不起的大事。”

　　花旗集团则是另一个例子。没有其他哪个银行比花旗更需要联邦政府救助了它要求得到三不同的救助计划。但是在贝尔看来，从来没有任何一个银行得到过这样热心的帮助，尤其是这些救助来自纽约联邦储备银行。纽约联邦储备银行允许花旗收购快要倒闭的美联银行，这使她压力很大，她怀疑这是一种帮助花旗恢复实力的后台操作手段，让花旗得到美联银行较为稳固的储蓄金。为了达成这个协议，联邦储蓄保险公司同意承担美联银行的部分亏损。联邦储蓄保险公司接受花旗这个案子的时候，盖特纳以为终于达成了协议。


　　但是还没等花旗完成这笔交易，实力更强的美国富国银行却提出了更优厚的收购条件，这个新收购案甚至不需要政府援助。贝尔欣然接受了这个收购请求，而盖特纳却大为光火，抱怨说贝尔这一举措是在错误的时间发出了错误的讯息，让人们以为联邦政府说话不算数，不值得信任。贝尔却毫不在意，很明显，她已经为纳税人和银行存款人争取到了最好的结果，即使这个结果对花旗银行没有好处。

　　当回想这件事的时候，贝尔认为自己和其他监管者的分歧其实是一场关于证券持有人地位的冷静的辩论。她的观点是，当一个公司倒闭时，它的证券持有人应该承担相应的损失。当联邦储蓄保险公司关闭濒临倒闭的银行时，没有担保的债券持有人总是要承担相应的损失。这就是市场规律的精髓：如果股东和债券持有人知道自己已经被套牢，他们就会非常关心公司管理层要如何承担风险。

　　但是在危机中，财政部和美联储却坚定地保护了债券持有人，他们担心，如果债券持有人被迫承担损失，市场就会变得动荡，给本就不景气的经济形势雪上加霜。贝尔说：“詹姆斯·卡维尔（克林顿的总统顾问）总是说什么来着？"下辈子我想投胎做美国债券市场。"

　　她又说：“我们为什么要救助？还不是为了保护债券持有人的利益。他们（财政部和美联储）不想让债券持有人承担损失，但是我们认为应该这样做。我们一直强调"债券持有人没有交过保险费"，你知道吗？对于那些辛勤工作的存款人，我们要向银行收取保险费，然后这些费用最终转嫁到了普通客户的身上。但是对债券持有人我们却没有相应的措施，他们才是应该承担损失的人。”（财政部回应是：扰乱债券市场会使得危机更加严重，而且事实证明，在政府应对危机措施的帮助下，纳税人很好地应付了危机带来的影响。）

　　对于政府拯救金融系统的方式，她还有另一个疑问：政府似乎认为没有任何一方有错，用她的话来说，一切都好像是意外的“系统缺漏”。

　　“我讨厌这样，”贝尔说，“因为这样一来，责任者就逃避了责任。美国国际集团、雷曼兄弟和贝尔斯登管理不善，但并不是每个机构都像他们这么糟糕。”

　　贝尔极其不情愿地承认，有些救助计划是必要的。在现行法律下，没有任何可以接管那些对金融系统极其重要的、由银行控股的、有倒闭风险的公司。对于美国国际集团这样的非银行金融机构也是一样，所以政府在危急中急忙对它展开了救助，而仅仅两天前，政府还坐视雷曼兄弟倒闭。如果美国国际集团倒闭，将带来灾难性的后果，损害货币市场基金，使大银行失去偿付能力，引起广泛的恐慌和混乱，其信用违约互换则会使大部分西方国家的银行系统陷入瘫痪。

　　“这一次救助是必要的，”贝尔说，“但是政府完全不用这么大方。我一直感到奇怪，为什么美国国际集团的信用违约互换持有人都没有将债券折价。持有者竟然不用折价百分之十，世界上没有这样的道理。他们至少应该吃一点苦头。”（在政府为集团注入了大笔资金之后，美国国际集团所有的信用违约互换持有人的债券价值其实都没有变化。而当美国国际集团的信用违约互换持有人之一高盛集团获得了高达120亿美元的消息传出时，美国上下一片哗然。）

　　贝尔继续说：“他们甚至都没有参与讨论。你知道，华尔街的公司从来不会在分红上错过一丁点好处。”

　　她说：“这难道不可笑吗？” (来源：新华国际)