来源：《新世纪》-财新网
“我们正在争取往前赶。”山东鲁能集团东台项目办徐姓主任在接受财新《新世纪》采访时透着些许无奈。2010年5月，在中国首轮海上风电特许权招标中，鲁能集团夺得位于江苏省东台市的潮间带项目，如今近一年过去了，东台风电项目的核准手续仍未走完。而同处江苏的滨海、
根据2010年10月8日发布的结果，在这次广受关注的大规模海上风电项目招标中，四家央企子公司从几十家投标方脱颖而出。滨海、射阳这两个各装机30万千瓦的近海风电项目，大唐集团旗下的大唐新能源股份有限公司（中标价0.737元/千瓦时）与中国电力投资集团旗下的中国电力投资有限公司（中标价0.7047元/千瓦时）分别中标；国家电网公司旗下的山东鲁能集团有限公司（中标价0.6235元/千瓦时）与国电集团旗下的龙源电力集团股份有限公司（中标价0.6396元/千瓦时），则分别拿下了东台和大丰两个各20万千瓦的潮间带项目。
自上世纪90年代丹麦建立世界第一座5万千瓦海上风电场以来，海上风电发展历程还不到20年，而中国发展海上风电更是近两年才提出的新生事物。2009年1月，刚刚成立的国家能源局召开海上风电开发及沿海大型风电基地规划工作会议，翌年，能源局联合国家海洋局制定出台《海上风电开发建设管理暂行办法》，明确了两部门分工，前者负责中国海上风电开发建设管理，后者负责海上风电开发建设海域使用和环境保护的管理和监督，此外，能源局还要求“海上风电规划应与全国和沿海各省（区、市）海洋功能区划、海洋经济发展规划相协调”。2010年5月，发改委进行首期海上风电特许权招标。
在现有新能源发电中，光伏太阳能发电成本居高不下，核电又有安全之忧，因此，成本相对较低、对环境影响较小的风电，成为中国发展新能源的首选。经过近7年“大跃进”式的发展，目前除了西藏尚未有风机，陆上风机已遍布中国的大江南北。
在陆地风电已乏地可圈后，远离电力负荷的“三北”（东北、西北、华北）风电送出受地区电网限制，人们便将发展风电的目光转向了海上。沿海地区经济发达，用电需求量大，这也是中国政府发展海上风电的考量之一。据国家能源局副局长刘琦今年6月在南通召开的海上风电工作会议上透露，到2015年，海上风电装机规划目标为500万千瓦，2020年要达到3000万千瓦，成为世界第一海上风电大国。而中国目前已建成的海上风电装机规模只有138万千瓦。
不过，从鲁能在东台市建设海上风电的经历来看，这个规划实现起来并不容易。鲁能的项目之所以迟迟没有获得核准，原因在于去年的招标是由国家能源局主持，国家海洋局并未参与。
“神仙在打架。”接受财新《新世纪》记者采访的一位风电业内人士比喻说，“在海上发展风电，不只是发改委、能源局说了算，海洋局是海域的直接管理部门，能源局的风电规划与海洋区域功能区划之间缺乏协调沟通，而地方利益在海上风电中也没有得到体现。”
与陆上风电多建设在人烟稀少之地不同，海洋寸海寸金，各地方政府早已对自己的海域做出规划。显然，在生态农业、养殖、旅游以及沿海城镇经济诸多选择中，目前仅能盈亏平衡甚至亏本的风电并不是海洋“聚宝盆”的首选。
鲁能之困
鲁能集团在东台的项目正面临诸多变数。尽管否认了退出传言，但项目办的徐主任承认，东台项目的用海选址已经发生了变化，“因为那些地方有别的用处”，鲁能不得不重新勘测。他透露，调整后的风场用海面积缩减为60多平方公里，比原来小了一半，距离海岸线的距离扩大到35公里-36公里，也较原规划向海推进约15公里。
徐主任解释说，东台项目过去所处的潮间带位置，有一半距离不能利用，水比较浅，不适合海上风电的施工特点。潮间带是指大潮期的最高潮位和最低潮位间的海岸，也就是从海水涨至最高时所淹没的地方开始，至潮水退到最低时露出水面的范围。
潮间带风电在世界上并无先例可循，其淤泥质滩面，陆地施工装备无法施工，即使涨潮时水深也比较浅，现有大型施工船只不能直接进入，潮间带风电场建设需要定制专用施工装备。另外，海上风电要求“无大风，无海浪，无淋雨”的施工条件，一年的施工有效天数在150天左右，冬季有冬潮，不能进行施工。因此，尽管面积缩小，并不意味着成本会下降。徐主任表示，风场场址向海区延伸，仅海缆这一块的投资就增加很大。国内厂家不具备生产220千伏海缆生产条件，国外产品的价格则远高于特许权招标价格的承受力。
7月27日，东台市海洋滩涂与渔业局海域管理科科长方锡进在其办公室对财新《新世纪》记者表示，尽管做了以上调整，鲁能集团的项目“能不能搞得成”还值得怀疑。他指着墙上的一幅地图告诉记者，鲁能集团中标的区域位于东沙、高泥，按照东台市规划，原来在该处设有风电建设区，但江苏省的围垦规划中，又将东沙和高泥规划为围垦区，面积共计60万亩。“围垦规划区域不能搞风电。”方锡进说，围垦区的主要功能有三类，生态农业占60%，养殖和生态旅游各占20%。
围垦是江苏省的重点战略项目之一。东台市政府一位工作人员称，东台是江苏省围垦区的重中之重。东台位于江苏省沿海中部，拥有85公里海岸线，2697平方公里海域。江苏省规划到2020年围垦滩涂270万亩，东台围垦比例占到37%。2009年，江苏省即要求东台市启动100万亩滩涂围垦综合开发试验区工程，东沙、高泥名列其中。据方锡进介绍，东台海域属于淤涨型海岸，滩涂每年都会向海里延伸，海岸线每年以80米左右的速度向东淤涨延伸，年淤涨面积1万多亩。东台目前有156万亩滩涂面积，占全江苏省的五强。
但方锡进透露，在这片将要被围垦的滩涂上发展海上风电，与一般认为的养殖业冲突倒是不大，“主要是和城镇建设区划功能有冲突”。“发展城镇经济不仅仅是开发房地产，还有要企业、办公区、居住区。”他说，“如果要开发风电就不能有高层建筑，会影响风机的运转。”
“工业与城镇建设区”是2010年10月国家海洋局对海洋功能区划进行调整后新增设的类目，主要包括可供临海企业、工业园区和供沿海市政设施、滨海新城和海上机场等建设的海域。“滨海城市建设一定会和风电建设产生冲突。”方锡进说，海洋局现在要求将海上风电向深海布局，尽量远离海岸线。
海洋局7月6日最新发布的海上风电实施细则中，要求海上风电开发距离海岸线10公里以外，水深10米以下，要“节约利用岸线”。方锡进表示，东台市的海岸线逐年向海延伸，最好在围垦形成陆地以后再建风机，否则会对其他的开发利用产生影响。
方锡进介绍，东台市去年开始修编海洋功能区划，东沙、高泥区块被定为保留区，“保留区就意味着功能待定”。他透露，目前江苏省级2010年-2020年海洋功能区划已经上报中央，正等待批准。
剃头挑子一头热
海域使用发生变化，海上风电与当地围垦规划发生冲突，职能部门之间缺乏协调与规划，鲁能东台项目的境遇绝非个案。华能新能源公司总经理赵世明在南通会议上发言时表示，该公司在大丰的30万千瓦近海风电项目，就因为规划衔接问题带来巨大的成本压力。海域使用的变化对其接海缆路线产生影响，另外，华能还面临穿越8公里珍稀动物保护区的问题，项目的审批过程也将延长。
“海域属海洋局管辖范围，不是发改委、能源局单方面说了算。”神华集团国华风电公司生产部经理岳跃介绍说，海上风电主要涉及海洋管理方面的三个职责，一是海域使用，二是海洋环境保护，还有海底电缆管道，这其中最重要的就是海域使用问题。
方锡进告诉财新《新世纪》记者，海上风电建设的前提是要符合海洋功能区划，“符合功能区划就能搞，不符合就无法建设”。但海上风电在以往的海洋基本功能区划中并无涉及，2010年10月，国家海洋局对省级海洋功能区划编制技术要求时对海洋功能区划进行了调整，将原一级类“矿产资源利用区”“海水资源利用区”和“海洋能利用区”合并为“矿产与能源区”， 主要用于开发利用潮汐能、波浪能等可再生能源的海域被划入其二级类别“可再生能源区”，其中并未提出开发海上风能，只是在注释中指出，中国“海上风能资源分布广泛，目前尚未完全调查清楚”，且海上风电场与部分用海兼容，现阶段可在基本不损害海洋基本功能的前提下，选择合适海域进行海上风电场建设。
方锡进称，海洋功能区划设置是征求各个部门意见后形成的。“比如搞风能，能源局在海上搞风电，多大的范围，我们要看规划，看这个区域是否具备搞风能的条件。”他说，鲁能的海上风电项目和江苏省的海洋规划有冲突，“东台地方规划必须服从省级规划”。
除了海洋局和地方上对于海洋及近海地区的发展规划对海上风电的发展形成制约，更麻烦的是与海军的协调。6月国家能源局在南通组织召开的海上风电工作会议上，福建发改委一位官员提及，福建从2009年初就开始编制海上风电的发展规划，最初规划了1000万千瓦的装机容量。从2010年就开始与海军基地沟通，结果一稿上去就被砍到170万千瓦，经过艰苦沟通后确定为495万千瓦。
2010年7月，福建省发改委邀请当地的陆海空三军和相关职能部门一起论证规划方案，2011年向南京军区正式报送，至今仍杳无音信，主要原因就在于福建与台湾相邻，涉及复杂的军管问题，很难大规模地开建风场。有类似问题的并不只福建一省。
事实上，该官员承认，福建海域广阔，福建海上风能最好，但同时海况也是最恶劣的。潮差风速流速大、海底地形复杂，都是淤泥沙质，很多基岩祼露，建设起来技术难度也很大。
中国政府计划在11个沿海省份开发海上风电。“每个省份几乎都涉及军事用海，影响有大有小。”中国可再生能源学会风能专业委员会副理事长施鹏飞说，除了福建，受影响较大的包括河北、山东、天津以及广东、海南。
“肯定要亏本”
海洋管理部门“守土有责”，部分地方政府态度消极，曾经为了争当第一个吃螃蟹者而竞相压价的风电开发商们，拿到项目后也在高昂成本前放慢了脚步。
沿袭2003年开始的中国首次陆上风电招标，电价一直是中标与否的关键。去年的首轮海上特许权招标中，能源局虽然没有选择四个项目的最低竞标方，最终的中标电价仍低至0.74元/千瓦时以下。龙源电力总经理谢长军在南通海上风电工作会议上就指出，各开发商为拿到海上风电的特许开发权，在评标打分规则影响下，中标电价低于预期值，接近于江苏省陆地风电电价，风电开发商承担着非常大的压力。江苏省发改委副主任兼能源局局长李玉琦则在会上表示，价格过低不利于海上风电的推进，目前江苏省已有11个海上风电示范项目，要防止陆上风电跑马圈地的现象在海上发生。
国华能源是最早在江苏东台开发风电的企业，去年的海上风电招标投了滨海、东台两个项目，报价为0.738元/千瓦时，因为远高于鲁能的0.6235元/千瓦时报价而出局。国华能源的项目经理批评说，不能把希望寄托在低价中标以后再想方设法，这个风险非常大，“我们没中标很难过，但中标企业的日子恐怕也不好过”。
国华能源内部人士估算，鲁能的东台项目投资大概要40亿元，而同样规模的陆上风场投资大约17亿元。鲁能的中标价格是四个中标项目中电价最低的，“肯定要亏本”。国华能源、华能新能源等几家公司代表在6月南通会议上均认为，以盐城海域的资源条件以及海洋条件为例，大概潮间带海上风电的电价应该每千瓦时近0.80元/左右，近海项目每千瓦时0.85元-0.90元。
据前述消息人士透露，鲁能前不久刚刚在东台设立了测风塔。按规定，测风塔测风一年后才能施工。海上风电场施工难度大自不待言，即使风场投运后，也不能高枕无忧，迫于低电价压力，国内风场大多采用国产风机设备，而国产风机设备的质量水平偏低在业内是公开的秘密。国华风电在东台的滩涂风场一期项目共134台风机，79台为华锐风机，投运至今已三四年，“
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