坚持公开透明 扎实推进期货中介机构监管

　　本报记者 申屠青南 蔡宗琦

　　增强行政许可透明度

　　民主决策统一标准 强化日常监管公信力

　　期货中介机构资格与业务准入是把好中介机构质量的最前端，《期货交易管理条例》（以下简称《条例》）及其配套政策法规颁布实施后，期货公司的行政许可涉及期货公司、期货营业部的设立、期货公司变更业务范围、变更注册资本、变更股权以及期货高管人员的资格准入等。行政许可工作涉及面广、敏感度高、利益关系直接，因此客观公正、公开透明的重要性更加凸显。在行政许可工作中，证监会不断完善相关制度，增强行政许可的透明度。

　　一是依法建章立制，不断规范行政许可程序。为依法做好行政许可事项的审核工作，加大约束力度，进一步规范行政许可自由裁量行为，证监会先后建立了双人审核制度、静默期制度、回避制度、保密制度、征求意见制度、会商会签制度、集体决策制度、限期办结制度、审核回访制度等基础性制度，不断完善行政许可审核工作流程，对审核工作的各个环节做出了明确和细致规定，对审核人员的审核工作和行为进行全面规范和约束，确保了审核工作质量和效率。

　　二是简化行政许可审核环节，提高行政许可效率。为依法、高效做好期货中介机构的行政许可工作，证监会根据实际情况，下放了部分行政许可审批事项，简化了审批环节，提高了审核效率。在依据法规授权派出机构对期货公司境内分支机构的设立或者终止进行审批的基础上，证监会于2008年9月下发通知，授权各派出机构直接受理并审核期货公司除首席风险官以外的董事、监事和高管人员任职资格，证监会负责复核派出机构审核报告并为期货公司相关董事、监事和高管人员配发资格编码。通过授权派出机构对相关行政许可事项进行审核、证监会加强督导与检查的方式，进一步简化了行政许可环节，提高了行政许可审核效率。

　　三是坚持主动公开，提高行政许可透明度。一方面，向社会公示行政许可申请材料及核准文件。根据证监会统一安排，证监会依法将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要申请人提交的全部申请材料的目录和申请书示范文本等在证监会互联网站向社会公示。在行政许可决定做出后，还及时将行政许可核准文件通过证监会互联网站“信息公开”栏目及时向社会公开。在此基础上，证监会还主动向社会公开行政许可申请受理及审核进度等内部办理情况。为进一步提高行政许可审核工作的透明度，主动接受社会监督，方便行政许可相对人知晓行政许可审核进度情况，证监会主动向社会公开行政许可的内部办理情况，将期货机构行政许可事项申请受理及审核进度情况向社会公示。从公开后的效果来看，有关各方反映良好，行政许可的公信力进一步提高。

　　民主决策统一标准 强化日常监管公信力

　　为了提高政策法规制定的科学性，证监会加强了监管透明度建设，每一项重大监管政策的制定和出台，都广泛倾听各类市场主体的意见和建议，开展有针对性的舆论引导，争取更广泛的理解和支持。在日常监管方面，为了保证各派出机构监管尺度的一致性，防止监管套利，证监会不断完善法规建设，统一了监管尺度。同时，在日常监管中，严格执法，注重执法程序，确保公平透明，增强了监管规范化水平，提升了公信力。

　　一是坚持民主透明，科学制定监管政策。《条例》颁布后，证监会出台了一系列配套规章和规范性文件，包括期货保证金监管、期货公司净资本监管、分类监管等，逐步建立健全了期货市场的基本制度框架。在各项政策的制定过程中，证监会注重集思广益，广泛、深入、反复征求市场各方包括证监局、期货公司和社会公众的意见，在此基础上对收集的意见进行认真汇总分析、深入研究。通过征求意见的过程加强解释沟通，逐渐统一思想、传递监管导向，使各项监管政策既能充分反映市场实际情况，又能对行业发展起到引领规范的作用。

　　二是统一监管尺度，增强法规的操作性。为了加强对派出机构监管工作的指导，使监管工作更加科学化、规范化，针对监管工作中不断出现的普遍性问题、新问题，以及对部分法规条款的不同理解，证监会通过制定监管指引的方式加强了监管尺度的统一。近年来，证监会先后出台了期货公司净资本现场检查、风险监管报表填报及审核、自有资金监管、证券公司为期货公司提供中间介绍业务操作及开业验收检查等7项监管工作指引；《期货公司管理办法》、《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》、《期货公司金融期货结算业务试行办法》相关条款的适用等五项审核工作指引。这些指引的制定出台，提高了监管工作的规范性和可操作性，减少了监管工作中的自由裁量权，对派出机构监管工作的指导发挥了重要作用。

　　三是严格执法，注重监管执法的程序、公平和透明。在日常监管中，证监会按照“及时发现”、“及时制止”、“及时查处”的原则，强化期货中介机构的日常监管，发现期货公司违反《条例》等法规要求的，严格依法采取监管措施。在具体执法中，注重程序、公平和透明，提高了监管部门依法行政的水平，期货公司合规意识显著增强，合规水平显著提高。

　　四是注重发挥事务所作用，增强监管法制化、规范化水平。在监管工作中，证监会注重利用社会力量，发挥律师和会计师事务所等社会中介的作用。证监会要求具有证券期货从业资格的会计师事务所每年度对期货公司进行审计，出具内控评价报告、财务报表和风险监管报表审计报告，并对会计师事务所的工作提出具体要求。同时，为了规范律师事务所查验相关行政许可项目和出具法律意见书环节工作，以及期货公司风险处置工作涉及日常监管中需要的其他法律业务，证监会正在研究制定《律师事务所期货法律业务执业细则》。实践证明，引入事务所第三方机构的工作机制有利于提升监管规范化、法制化水平。

　　客观公平集体决策 提高分类评价科学性

　　2009年，证监会开始对期货公司实行分类监管，以风险管理为基础，以合规运行为重点，结合市场影响力和发展潜力，对期货公司进行动态评价。分类评价的结果与期货公司营业部设立、期货保障基金的收取、新业务的准入等进行挂钩。分类监管对促进期货公司规范运作，合理配置监管资源，提高监管效率起到了重要的作用。由于分类监管涉及期货公司的直接利益并影响其业务的扩展，证监会始终坚持客观、公平、公正的评价原则，科学组织分类评价工作。

　　一是明确规则体系，使分类评价有据可依。为了保证评价工作程序正当、标准公平、过程公正、结果客观，合理的评价规则是保证评价工作质量的根本，目前分类监管已形成了以《期货公司分类监管规定》（以下简称《规定》）、《期货公司分类评价操作指引》（以下简称《指引》）、《会议纪要》为核心的三个层次评价规则体系，使分类评价有据可依、有章可循。第一层次为《规定》，确立了评价指标、分值和评分的基本原则。分类评价必须在《规定》确立的评价框架下进行；第二层次为《指引》，为各项评价指标的应用提供具体评价标准。每年评价开始前，证监会都将根据期货市场的最新变化对《指引》进行修订，并征求各方意见；第三层次为分类监管评审委员会《会议纪要》，对于每次评价遇到的《规定》和《指引》中未做出明确规定的重大疑难事项，都由评审委员会集体审议确定处理原则，并以《会议纪要》的形式予以体现，作为后续评价的依据。

　　二是制定科学的复核机制，保证评价客观真实。在复核的组织保障上，为切实保障分类监管工作质量，证监会在期货公司分类评价中采取了由期货公司自评、中国证监会派出机构初审、期货公司分类监管评审委员会复核和评审、中国证监会确定评价结果的方式进行。同时，在分类监管评审委员会下成立了评审委办公室，由期货二部牵头设立，成员包括期货二部、中国期货保证金监控中心、中国期货业协会的工作人员，负责对派出机构初审后的分类评价材料进行复核以及评审委的日常事务。在复核方式上，评审委办公室的复核工作按照“双人复核、小组交叉”的方式进行。针对扣分指标，证监会充分利用“五位一体”监管协作机制，从会机关、证监局、监控中心、中期协、交易所等多方调取监管档案和历史数据，确保数据的客观性和真实性，并对不同来源的数据进行核对和印证。针对加分指标，证监会通过监控中心信息系统和期货公司经审计的年报来采集数据，确保数据来源客观公正、真实可靠，并在此基础上对各加分指标统一计算、排序、评分。在复核原则上，在复核过程中证监会始终坚持三项工作原则：一是扣分事项必须有明确的法规依据；二是共性的问题必须在统一规则下予以考虑；三是充分与派出机构沟通，核实有关情况，听取派出机构意见。这些工作制度保证了分类评价的客观公正。

　　三是评审结果集体决策，确保评价过程的公开透明。为保证分类评价工作的公信力和权威性，证监会组建了分类监管评审委员会对期货公司进行评审，坚持评审过程的集体决策制度。评审委员由期货二部、期货一部、监控中心、中期协、各期货交易所等单位代表组成。同时，在评审委员会下设办事机构，具体负责材料复核和协调工作。证监会还制定了《期货公司分类监管评审委员会工作规程》，作为评审委员会的工作机制，对评审委员会的产生、组织机构、职责范围、工作程序等均做出了明确规定。评审委员可以充分表达自己的观点，最终决议由大家投票表决，必须经半数以上评审委员通过做出决议，并形成正式会议纪要。

　　四是向社会公开分类评价结果，提高分类评价的透明度。为进一步增强期货行业服务国民经济的有效性，引导市场资源向优质期货公司流动，经过前两次分类评价的经验积累，2011年证监会积极探索将期货公司分类评价的结果向社会公开。由于首次公开分类结果，且分类结果社会关注度较高、影响面大，为平稳做好这项工作，一方面证监会指导中国期货业协会组织做好分类评价结果公开前的舆论宣传和引导工作，为公开分类结果营造良好的舆论环境；另一方面，证监会慎重选择分类结果公开的时机和方式，在申诉期满后，2011年8月15日通过中国期货业协会网站公布了本次评价的结果，公布的内容包括163家期货公司的类别、级别。期货公司分类评价结果向社会公开，进一步提高了分类评价的透明度，有利于进一步发挥分类监管对期货公司的“扶优限劣”作用。

　　不断推进期货公司信息公开工作

　　“阳光是最好的消毒剂”。信息公开透明有利于实现投资者、社会公众的知情权，期货公司作为中介服务机构在期货市场功能发挥方面起到重要作用，市场各方对期货公司的关注程度越来越高，期货公司的信息公开，有利于接受投资者及社会公众的监督，有效保护投资者利益。因此，证监会在工作中不断推进期货公司信息公开的工作。同时，为了增强政策的民主透明，增强科学性，证监会还加强了与派出机构、与行业内各方的沟通交流，促进了业内信息的上传下达和横向互动。

　　一是建立了期货公司的信息公示制度，强化了社会公众监督。2009年，证监会出台了《期货公司信息公示管理规定》，建立了全国统一的信息公示平台，期货公司按照要求向社会公开披露了基本信息、分支机构、高管及从业人员、股东信息及诚信记录等基本情况；2011年7月证监会要求期货公司增加公开信息，披露净资本、净资产、权益总额、手续费收入和净利润等五项财务指标及期货公司年报审计的相关情况。投资者及社会公众可以通过统一的信息公示平台查询期货公司基本信息及财务指标。实践证明，信息公示制度达到了预期的效果，增强了市场透明度，方便了投资者及社会公众了解期货公司有关情况，发挥了市场的监督作用。

　　二是坚持民主决策，建立了多种信息沟通交流的窗口。为了更好地倾听市场的声音，进一步加强派出机构及“五位一体”其他相关单位沟通交流，使政策制定更民主、科学，证监会不断加强行业内的沟通、交流与培训工作。2010年9月，创办了《期货监管工作信息》刊物，为期货监管系统内“五位一体”相关单位提供了纵向交流、横向沟通的窗口。目前已印发了6期，内容涵盖期货公司分类监管、学习会领导讲话精神、期货中介机构监管指引汇编、期货中介机构监管文件汇编、期货二部“每周一课”培训简报汇编等。2011年1月，创办了《期货研究与交流》刊物，作为监管部门与期货市场参与者交流的平台。期货公司、境外持证企业、期货业务中间介绍商及投资者均可通过该交流平台参与讨论相关问题，该刊物已经印发了5期，内容包括套期保值理论与案例、期货公司客户资产管理业务研究等。

　　三是根据市场情况，加强了对派出机构及期货公司的培训工作。根据近年来期货市场发展迅速，新情况新问题涌现，新政策法规集中出台的情况，证监会采用专项和常规培训相结合的形式，加强了对派出机构和期货中介机构的培训。专项培训方面，为落实会党委重要工作，在股指期货筹备及上市初期，证监会组织了对派出机构、期货公司、开展中间介绍业务证券公司的股指期货专项培训，讲解股指期货规则及相关要求，培训共计百余场，培训人数达万人。常规培训方面，证监会还坚持对派出机构进行常规培训，每年两期培训班，将培训面扩展到派出机构普通干部，对派出机构更准确把握和执行证监会的监管政策，统一监管标准起到良好作用。

　　全面清理整顿 实现期货公司平稳退出

　　在期货市场制度不尽完善的历史阶段，期货公司管理薄弱、法制意识淡薄，市场沉淀了一些长期停业公司和高风险公司。证监会根据《条例》，综合运用多种监管手段，先后对这些公司进行了规范清理，全面清理整顿了期货行业经营秩序，目前形成了全行业健康快速发展的良好局面。在期货公司风险处置工作中，证监会严格依法办事，注重发挥“五位一体”各方及事务所等中介机构的作用，实现了期货公司平稳退出，客户合法权益有效保护。

　　一是领导有力，统筹各方力量，建立了协作顺畅的工作机制。风险处置工作涉及投资者、债权人、股东单位等各方面的利益，政策性强、敏感度高，如何有效地组织系统内监管力量、争取地方政府和相关职能部门的支持配合、发挥市场中介机构的专业优势，成为风险处置工作平稳有序开展的关键因素之一。证监会在期货公司风险处置过程中，坚持公开透明的原则，建立了良好的工作机制，统筹各方力量，构建风险处置的组织保障。成立现场工作组、行政清理组、托管组等机构，明确职责，搭建起“会机关指导、派出机构实施、监控中心支持、交易所配合”的风险处置横向组织保障体系。处置过程中各组既各有侧重，又在统一政策和要求下互相协助配合，形成强大合力，有力推进了处置工作。同时，证监会还建立了与地方政府的沟通协调机制，及时通报情况，取得理解和支持，确保了处置工作的顺利进行，维护了社会稳定。

　　二是注重程序，积极探索，建立了多种行之有效的工作方式。对处置中的重大、疑难问题，各级领导高度重视，组织有关方面反复研究论证，慎重决策，摸索出专家论证、集体决策的疑难问题处理模式。同时，在风险处置工作中，证监会引入律师和会计师等中介机构的参与，充分发挥中介机构的作用。例如在使用期货投资者保障基金、甄别客户权益的工作中，对于难以直接认证的疑难问题，采取由律师出具法律意见书、会计师出具专项情况说明书、对相关知情人员进行询问谈话笔录等三方共同认定的方法，既保证疑难问题及时解决，又防范化解了法律风险。事务所的工作不仅增强了专业性，降低了行政处置成本，提高了处置效率，也有助于风险处置得到各利益相关方更多的理解和认可，对于保证风险处置顺利完成发挥了重要作用。

　　三是依法给予相对人行政诉讼权利，接受人民法院的司法审查。在开展期货公司风险处置工作中，证监会严格依法办事，程序公开透明，给予相对人行政诉讼和复议的权利。原江苏期望期货和原弘信期货因对证监会依法采取的注销和撤销其期货业务许可证的行政监管措施决定不服，向有关人民法院提起了行政诉讼。对此，证监会高度重视，认真组织，积极应诉出庭、答辩。目前，上述案已由北京市高级人民法院做出终审判决，依法维持了证监会行政监管措施决定，驳回了当事人诉讼请求。通过上述案件，证监会充分认识到依法行政的必要性，进一步提升了依法行政理念，同时也认识到执法程序严格、公开透明的重要性，进一步增强了严格执法、提升监管公信力的信念。

　　针对最近几年来对期货中介机构的监管，证监会有关部门负责人日前向中国证券报记者介绍，近年来特别是2007年《期货交易管理条例》颁布以来，在期货中介机构监管方面，证监会始终坚持公开、公平、公正原则，不断强化依法行政，严格执法，注重监管公平和透明，扎实推进期货中介机构的监管工作，期货中介机构的风险控制能力、合规水平与服务实体经济的能力不断增强。

　　一是期货公司资本实力明显提高，抗风险能力不断增强。一批具有产业、金融背景且实力雄厚的股东纷纷入主期货行业，期货公司的治理结构、资本实力和管理水平有了很大提高。截至2011年8月底，共有163家期货公司、1117家期货营业部。163家期货公司净资本为290亿元，比2010年年底增长15.31%，是2006年年底的6.4倍，全行业的抗风险能力进一步增强。

　　二是期货公司的合规意识显著增强，行业合规文化逐步形成。以净资本为核心的风险监管制度和保证金安全存管制度实施以来，虚增资本金、抽逃资本金和挪用客户保证金等历史遗留问题得到了有效根治。

　　三是期货公司中介职能不断发挥，服务实体经济的能力不断增强。截至2011年8月底，期货市场保证金规模为1889亿元，比2010年年底增长11.22%，是2006年年底的9.4倍；法人客户持仓比例近50％。证券公司、基金公司、信托公司、QFII等机构投资者正在有序参与股指期货市场，期货公司在帮助企业利用期货市场规避风险方面发挥着日益重要的作用，期货中介机构监管透明度建设在多个方面取得了良好的效果。

　　“公开、公平、公正”的三公原则是资本市场有效运行的基础，是发挥期货市场功能的前提条件。期货交易具有高杠杆和高风险的特点，加强期货市场透明度是重要的监管原则，对保护投资者合法权益，有效控制市场风险以及保证期货市场健康稳定发展具有重要意义。