目前，铁路建设严重“缺钱”,而巨量的民间游资又四处出击，成了影响国民经济的一个不稳定因素。如何引导民间资本进入铁路建设，需要以改革的精神，在体制机制上有所突破。
⊙李长安
近来，铁道部门严重缺钱，不少在建项目不得不停工。相关消息引发了人们对铁
从铁路建设进程看，近些年，我国铁路建设掀起了一股有史以来最大规模的“大跃进”。相对于公路建设等基础建设来说，铁路建设在运力、节约土地、减少污染等方面的“性价比”是很突出的。因此，在当前复杂的国内外经济形势下，抓住机会，把铁路建设搞上去，有一举多得的好处。但在“大跃进”的同时，也带来了铁路高达2万亿的负债。这是个问题。
据估算，目前铁道部的资金缺口至少在8000至1万亿元，受资金影响被迫停工的线路达到1万公里。而审计署历年的报告显示，尽管铁道部的负债水平，仅从2005年的37.53%升至2010年的57.44%，但债务融资比例却从2005年的44.87%飙升至2010年的81.24%。让铁道部深感焦虑的是，2011年度铁道部拖欠33家铁路相关企业的应付账款达2261亿元，11月份到期的各种利息和超短期融资券达423亿元。
面对这些“火烧眉毛”的到期债务，铁道部首先想到的是向相关部门求助，提出了“发债4000亿、财政支持4000亿”的资金援助初步方案。但从实际效果来看，目前已经敲定的融资仅有2000亿元左右，连年底前的各项费用支出都满足不了。
铁路建设不仅是国家经济建设的重要组成部分，比如在4万亿经济刺激计划中，有多达1.2万亿的资金投向了铁路部门，它还涉及数以十万计的铁路职工的工资发放，弄不好会引起整个经济社会的震动。因此，对这样有广泛经济社会影响的建设项目，需要有充分的资金保障。现在，在银行解决一点、财政发债解决一点之外，面对依然存在着巨大资金缺口的难题，尽快拓宽融资渠道、引进民间资本是一条必要而又可行的途径。
而对于中国目前民间资本规模有多大，虽然尚没有一个准确数据，但其规模庞大、冲击力巨大却是不争的事实。据住建部最新发布的一项报告，我国民间资本的规模远远超出此前业界预计，其中温州民间资本有4500亿到6000亿，山西有10000亿，而光鄂尔多斯就有2200亿，因此仅这三个地方加起来就有近两万亿元的民间资本。
另外，从这几年的情况看，由于长期以来存在着行业进入限制的障碍，巨大的民间游资只能四处出击，成了炒房、炒股、炒矿、炒农产品、炒艺术品等的主力，在许多投资领域不断掀起波澜，并成为影响整个国民经济的一个不稳定因素。因此，正确引导民间资本就成了管理层一直在努力的工作。
而在2005年和2010年先后颁布了鼓励非公经济发展的“36条”和“新36条”中，均明确提出了要鼓励非公经济进入包括铁路在内的各种垄断领域。与此同时，2005年7月，铁道部也出台了贯彻“非公经济36条”的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，允许民间资本进入铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域，同时还拿出多个大项目清单，对外招商。“新36条”则再次明确提出，要引入市场竞争，推进投资主体多元化，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。
应该说，铁路部门在引进民间资本方面取得了一定的进展。比如为了吸引更多的民间资本进入，铁道部设立了专门的“铁路建设基金”，在武广铁路建设过程中尝试引进中国平安和中国人寿，虽然由于种种原因未能成功，但在其后开始有了成果。2007年京沪高速铁路股份有限公司成立，最大股东是铁道部下属的中国铁路建设投资公司，持股56.2%；而中国平安牵头的7家保险公司集体出资160亿元，拥有13.9%的股权。在2010年2月，铁道部再次将京沪高铁4.537%股权挂牌60亿元转让，向社会公开招标。
不过，在强大的垄断体制下，铁路建设引进民间资本的努力成效并不显著。和上万亿元的资金需求相比，民间资本的比例微乎其微。据统计，目前铁路行业大概仅有5%的资本是民间资本。其中的主要困难在于：
一是铁路在一定程度上属于自然垄断产品，市场化程度普遍较低。这种现象也并非中国独有，而是各国普遍存在的问题；二是规模经济的障碍。铁路建设资金需求量巨大，而且周期长。据测算，投资一条铁路线，从调研、勘探、施工、试运营到正式运营，一般需要8年。铁路一公里的投资一般在7000万元以上，普通的民间资本很难有这样的投资实力。民营企业若非自身拥有强大的经济实力和融资能力，根本无法成为铁路建设的一员，更别说成为主要力量；三是民间资本缺乏对铁路产品和服务的定价权，也缺乏专业技术领域、运营及项目管理等方面的经验；四是铁路赢利水平不高，这也成为对民间资本缺乏吸引力的根源之一。
目前我国多数铁路运营属于分段铁路局，除了京沪等干线铁路具有较强的盈利能力外，大多处于亏损或微利状态。根据铁道部财务司公布的数据，2008年亏损129.5亿元，2009年税后利润为27亿元，2010年上半年营业利润为251亿元，2011年第一季度再次出现了37亿元的税前亏损。此外，铁道部对近几年高速发展的高铁在投资回报的定位上，也只是“保本微利”。
但是，这并不是说，在铁路投资领域民间资本就是无所作为。事实上，只要引导得当，民间资本完全可以大有作为。比如，著名咨询公司麦肯锡不久前在一份报告中指出，在中国的铁路投资中，源自私人与外资部分的资金所占比例未来五年中有望逐渐增至30%，民间资本及外资可能获得近万亿元的投资机会。
当然，要实现这样的目标，必须克服一系列的困难，消除各种影响和阻碍民间资本进入的体制性障碍，同时努力提高铁路经营的盈利能力，增加铁路投资的吸引力。为此，应采取相应措施。
首先，创新引导民间资本进入的体制机制。彻底打破“铁老大”的传统管理体制，加快政企分离的改革步伐。铁道部既是行政管理部门，又扮演着市场参与者的角色，这种角色错位是引发铁路系统目前陷入困境的根源。
实行政企分开，使铁道部作为一个管理部门专门行驶行政管理职能，而将投资、建设、经营等职能剥离，分别成立相应的总公司，实行企业化经营。这样做，一方面可以防止铁路“绑架”国家部门甚至整个国民经济的问题出现，另一方面还可以提高铁路建设和经营公司的专业化水平以及盈利能力。
其次，完善和创新产业投资基金管理模式，解决民间资本分散的问题。通过设立产业投资基金，可以有效地将分散的小额民间资本集中起来，也可以吸引保险资金和社保资金加入其中。在产业投资基金的运作模式上，推广使用国际上比较通用的BOT模式。
政府通过特许权协议，授权项目发起人或项目公司进行项目的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目产品和服务的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资、经营、维护等成本，并获得合理的回报。特许期满后，项目公司将项目免费移交给政府。
目前，BOT模式在一些公共工程建设中得到了较为普遍的使用，而开展铁路BOT项目融资，可以减少国家财政支出和债务负担，缓解国家铁路建设投资与资金不足的矛盾。此外，也可以考虑将铁路建设投资权和经营权捆绑向民间资本开发，以经营利润加投资分红的方式，提高铁路投资的总体利润水平。
再次，增加铁路建设的信息公开和透明。一些民间资本之所以不敢投资铁路，一个重要的原因就是信息不对称，害怕“暗箱操作”，不了解建设和运营中的成本收益情况。应建立铁路投资和经营的信息公开制度，定期向包括民营资本在内的所有投资者公布财务情况。扩大民间资本参与铁路投资的发言权和表决权，防止出现国有股一股独大、一言堂的集权决策模式，损害民间投资者的利益。
最后，在财政税收和金融方面，给予民间资本参与铁路建设投资一定的优惠。目前，管理部门已经对企业持有2011-2013年发行的中国铁路建设债券取得的利息收入，实行了减半征收企业所得税的优惠。其实，这种优惠制度可以在更大范围内实行，比如对参与铁路投资和建设的企业和投资基金在税收和贷款方面给予更大的扶持。
（作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院）
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