距开工奠基已经超过4个月，距离宁强县城10余公里的二道河安置点，依然荒芜当时挖就的地基坑已铺满积水，四周是丛丛杂草，工地上看不到一个人。
从今年开始，陕西启动了这一中国历史上规模最大的移民计划，希望在未来10年的时间里，完成279万山民从地质灾害区移往
针对市、县一级政府普遍反映配套资金不足的问题，陕西省政府更是表现出了最大的诚意原定由县级政府承担的200余亿基础设施配套建设资金，全部由陕西省一级财政配套解决。
但问题依然艰巨而复杂：移民工程牵一发而动全身，“善意”的民生政策如何不在执行层面被基层政府异化，仍将是持久考验。
土地僵局
“不同于许多地方的移民搬迁，陕西的搬迁计划完全是公益性质的，目的是救人，是纯粹不计回报的民生工程”，一位陕西省级政府官员说，“基层竟然出现这样的情况，我们实在是没想到”。
12月1日，当记者将宁强县安置点的进展情况与他沟通，这位官员一连用几个“没想到”来表达他的诧异。
宁强县地处汉中市南部山区，南接四川，西临甘肃，地处秦岭和巴山两大山系的交汇地带，是陕西地质灾害最严重的县之一。按照当地党报报道，宁强县二道河移民搬迁安置点是一项示范工程，也是汉中市最大的集中安置点，规划面积180亩，可安置2307户8075人，7月14日，该项目开工建设。
此后，因引起村民冲突，从8月至今，工程已长期陷入停滞。“当时，山上经常有人搭伴下来看这个地方”，63岁的二道河村民王永平说，“他们都希望能早点搬进来，我们也都特别理解，谁愿意一直住在山里？”
按照宁强县政府所给予的补偿政策，其给予二道河村民占用每亩耕地的补偿为6.2万元，“很多都没有签，一些人家签了字领钱，之后也后悔了，因为后面失去了生计来源”。
村民们说，并不是因为补偿款低，而是希望宁愿少拿一点钱，能够办理社保，或者每家留两三分地，“这样每月都能有几百块的收入来维持基本的生活，或者自己种点粮食、蔬菜，不用到外面去花钱买”。
但这些要求并没有被满足。7月27日，地方政府组织的施工方进入施工，引起村民阻拦冲突，进而引发对立。
11月30日，从宁强县城到二道河的公路两旁，停在路边监视的警车处处可见，一派紧张气息，而安置点工地荒无一人。宁强县移民搬迁安置工作领导小组以领导外出开会为由，拒绝了本报的采访。
而按照汉中市对移民搬迁进展所形成的调查，“大部分县已完成了2011年集中移民安置点规划和施工图设计，并启动实施了部分移民安置点建设，但有的县还处于编制安置点规划阶段，建设用地未落实到位，资金未筹措，工作滞后。”
安康市一位负责移民搬迁的官员则说，“有的地方进展快一些，有的地方慢一些，情况很复杂”，陕西省国土厅计划今年为陕南三市安排6000亩移民搬迁安置建房用地指标，按照陕南三市今年搬迁6万户的任务，实际需要用地12000亩，用地指标悬殊很大。
比如说，安康所辖的一区九县，比较开阔的平地只有平利县城、汉阴县城和安康城区，平地少，规模化城市建设几乎没有地方。其他的7个县城不是建在坡上，就是建在山沟里，非常地不安全。受地形制约，陕南山区选出一个既广阔又绝对安全的区域相对困难，只能通过专家评估及历史经验进行选择。
解决“钱”题
在这之前，对于这项庞大计划，陕南各市县所反映最大的问题是资金问题。
按照陕西省方面的测算，陕南三市共搬迁63.54万户，建房成本按平均每平方米1200元计算，把小区道路建设资金包括进去，移民搬迁总共需要688.7亿元。
这些成本将由搬迁户、陕西省财政、市县财政三方共同承担。按照上半年陕西省所确定的标准，政府承担的费用分为建房资金、配套设施资金两部分，各有200余亿元(分10年支出)，其中建房资金每户补助3-4万元，省、市县各承担50%，配套设施资金每户补助3万元，由市县一级财政统筹解决。
但实际工作中，财力薄弱的陕南三市很难负担起这样的支出。安康市反映，"今年搬迁2.2万户，每年需配套建房补助资金3.3亿元。根据目前市县财力，难以落实如此大量的财政配套资金。"
据测算，汉中全市实施2011年移民搬迁任务需市县配套移民户建房补助资金6.5亿元，需投入移民安置点基础设施资金5亿多元，"尽管县区已筹集了部分资金，但与实际需要相差甚远，资金缺口大，将影响整体工作的快速推进。"
目前，陕南安康、汉中、商洛三市尽管经济增速较高，但由于基数低，三市经济总量之和，仅相当于咸阳一市，未及西安1/3。前述安康市官员说，每年数十亿的费用对于年财政收入仅十余亿规模的陕南地市来说，是巨大的困难，"未来这方面资金如何筹措，现在还没有思路，从眼下的财力看，也确实没有能力"。
在陕南三市的不断反映下，陕西省决定由省级财政承担起大部分责任，重点是200余亿元的配套设施资金，"原计划由县一级统筹各类资金，但实际工作中有一定难度。所以，我们决定由省上把资金统筹起来"，赵正永说。
具体资金来源包括土地整理费、陕西省国土厅、林业厅、发改委、扶贫办的各类经费和资金，共计约189亿元，仅余30余亿资金缺口，压力已不大。
基层政府执政能力
但宁强县的"僵局"则显示了，移民工程所需要的不仅是资金解决能力，更给基层政府的执政能力提出考验。
按照二道河村民所说，他们并非嫌弃补偿款过低，"因为了解到外地的情况，也都差不多是这个数字"，而是更希望地方政府能否提供一个长效的社会保障机制。
此外，基层政府在征地时"夹带私货"的行为，进一步引发了村民的反感。据称，二道河村征地共涉及4个小组，以特殊项目为由，总征收土地350亩，仅三组土地面积就达250亩，皆为平坝水田。但实际上，移民搬迁安置点规划用地仅为180亩，剩余用地被当地政府计划出售予其他用途。
这些要求迟迟没有得到宁强县政府答复。具有讽刺意味的是：山上的人们想下来，山下的人们也都理解，他们往往沾亲带故，也认同这是政府在"做好事"，但最终却被"搞砸了"，"明明是民生工程、民心工程，怎么却搞成这样？"宁强县黄坝驿乡一位搬迁村村民这样反问。
国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长赵树凯今年撰文称，基层政府的运行正呈现"制度异化"——没有有效履行公共政权的功能，就难得到基层社会的信任和支持，异化如何产生？包括制度缺失、制度悬置、制度错位和制度逆变几类情况。
他说，制度逆变是在基层政府流动中经常发生的现象，即制度规则实施的结果，与制度设计的初衷相背离，甚至制度在执行中朝着制度目标向反方向逆转或变化。
更多的考验还在后面。前述安康市官员坦陈，"今年是移民搬迁的第一年，首要的问题是‘搬得下，稳得住’，但按照赵省长的要求，还要实现‘能致富’，也就是未来如何解决这200多万人的就业问题，现在我们还没有太好的整体思路"。
按照安康市对10户搬迁农民的入户调查，在搬迁前，他们均住在山上均以种地养猪为主，少数年轻人外出务工，仅能维持基本生计；而迁入新住地后，"10户中1户开了诊所并在西安开商店，1户成了香菇种植专业户，1户成为木耳、药材专业户，5户是务工专业户，2户以务工为主、兼顾务农。"
但调查也提出了问题，在整体上，"集中安置的农户今后缺乏稳定的收入来源，产业开发、就业安置开发等工作滞后于移民搬迁安置工作，给搬迁户带来担忧和发展的困惑。"
他们希望通过规划工业园区、循环经济园区来解决就业问题，但按照中央和陕西省方面的要求，"不能为了经济快速发展牺牲陕南良好的生态环境"，未来5年内，汉江干流出境断面需保持Ⅱ类水质，陕南森林覆盖率达到64%以上，森林蓄积量达到1.9亿立方米以上,"未来这些水是要送到北京的。但保持水质的代价就是，作为南水北调工程水源涵养区，我们大量的工业项目有污染的必须马上停工，甚至根本不允许审批"。
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