中方重拳出击欧盟航空减排立法

　　针对欧盟航空减排争端，中方已由单纯的外交交涉转为国内应对措施配合外交交涉的新阶段。

　　在国务院的授权下，中国民用航空局于近日向国内各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系（EUETS），禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。

　　这是中方第一次正式采取实质性应对行动，表明已由单纯的外交交涉转为国内应对措施配合外交交涉的新阶段。指令立场坚决，且明确传递出两层意思，一是中国航空公司不会加入EUETS，这一点似乎没有商量余地，二是中方依然对欧盟敞开外交谈判的大门，如欧方继续一意孤行，中方还将采取进一步的反制措施。

　　中方这一行动是深思熟虑的产物，有其深刻的政治含义。自2007年以来，包括中方在内的主要国家已持续、反复通过各种场合一再向欧盟表明了反对立场，持续施加了强大的外交压力。但这些“不带牙齿”的外交交涉均未能阻止欧盟行动的步伐，欧盟依然强行单方面按计划于2012年1月1日正式实施相关指令。2013年3月，各航空公司将面临是否遵守欧盟指令的合规性评估，届时可能会遭到欧盟做出的包括禁飞在内的处罚。

　　实际上，在过去外交交涉的同时，中方一直都在研究采取实质性反制措施的可能，目前看，似乎已成竹在胸，也已明确表态，将根据事态发展考虑采取必要措施维护本国民众和企业的利益。除中方外，美国、俄罗斯等其他国家也会对欧进行反制，美国国会目前就在讨论一项反对美国航空公司加入EUETS的法案。

　　显然，这一争议在“讲理讲不通”后，将升级为一场“拼实力”的政治外交较量。抛开欧盟相关指令的合理、合法性问题，单纯从国际政治角度看，各国很难接受他国侵犯自身主权的单边行动，更何况这一行动的背后还隐含这样一个事实，即欧盟单方面对他国航空公司进行收费，并完全掌握相关费用的支配权。

　　针对中方的强势措施，欧盟气候行动发言人第一时间表示，“仍然相信，中国航空公司在通过欧盟机场运作时将会遵守我们的相关规定。”有人将这一表态解读为“中国航班必须纳入EUETS”的强硬表态，这有失偏颇。这其实只是欧方在尚未来得及对中方最新行动进行充分评估的基础上作出的一次例行性表态，并不能传递任何新的信号。欧方的相关立场已经非常明确，一是相关决定已经成为欧盟法律，欧盟不会迫于国际压力撤销或修改这一法律，二是欧盟立法本身仍留有灵活余地，只要各方能在国际民航组织（ICAO）框架下达成减排协议，或在国内采取“同等”减排措施，欧盟可以对其航班做出相应的豁免。

　　这场争端将如何收场仍充满了不确定性，但很可能将取决于双方基于各自利益考量后的现实选择。最坏的结果是，双方互不让步，欧盟对不遵守其指令的外国航空公司做出包括禁飞在内的处罚，这将扣动其他国家反制措施的扳机，双方以牙还牙，争端逐步升级为一场冲突与对抗。这场冲突没有真正的赢家，但损失最大的一方最终将因无法承受相应的后果而被迫妥协。

　　另一种较为理性的结果是，双方都保持理性与克制，并为避免冲突，紧急进行务实磋商，并在2013年欧方扣动冲突的扳机前达成妥协，或在ICAO框架下达成解决方案，或欧盟与相关国家之间达成双边协议。从欧盟立法条款看，这种可能性显然依然还存在。

　　从现实角度考虑，在剩下将近一年的时间内，各方在ICAO框架下达成共识的难度较大。对中方而言，完全可以基于民航业在节能减排领域采取的行动要求欧盟给予管辖豁免。但双边磋商本身也将是一件十分艰难、复杂任务，且取决于欧方能否显示足够灵活的姿态。看来，短时间内双方要找到“双赢”的解决方案似乎仍充满了挑战。

　　摆在欧盟面前的现实问题是，在深陷欧洲主权债务危机困扰的当下，与主要大国卷入一场可能进一步损害欧洲经济利益的冲突是否值得？