房产税制改革不可能从根本上控制房价

       扩大房产税制改革试点是今年财税体制改革的一项重要内容。笔者认为，扩大房产税制改革试点有利于控制房价，但不可能从根本上解决房价过高的问题。

　　扩大房产税制改革试点是形势发展的要求

　　近年，中央政府一直强调要适时改革房产税制，在2011年上海和重庆两市开展改革试点的基础上，又提出进一步扩大改革的试点。改革房产税制是我国形势发展的要求。

　　首先，现行房产税制不适应形势发展的需要。现行的房产税制度是1986年制定和颁布实施的，今天许多内容已经过时，难以适应形势发展和税收征管的需要。其次，房地产资源得不到有效利用。随着市场经济的发展，社会分配不公所引起的收入悬殊严重，1998年开始住房制度改革以后，收入悬殊也表现为私人占有房产的悬殊，在房屋资源增加，部分居民住房不断改善，空置房数量增大的同时，另一部分居民蜗居现象也在扩大。住房矛盾突出，房产资源得不到充分利用，造成闲置和浪费；同时，贫富差距扩大，社会矛盾加深。这需要发挥税收等经济杠杆的调节作用。再次，基层政府财政收入困难，乱收费现象严重。房产税作为财产税的重要税种，是基层政府财政收入的重要来源，为了发挥财产税的职能作用，需要改革房产税制。

　　扩大房产税制改革试点的主要目的不是控制房价

　　对改革房产税制的主要目的有四种不同的看法：有人认为是为了控制房价；有人认为是为了使房产税成为地方财政收入的主要税种，增加县以下政府的财政收入；有人认为是为了调节财产收入，缩小贫富差距；也有人认为是为了优化税制，增大直接税比重，降低间接税比重。

　　笔者认为，改革房产税制、扩大房产税的征税范围，有利于稳定房价、控制房价上涨是不争的事实。但是，改革房产税制，扩大房产税的征税范围，主要目的并不是为了稳定或遏制房价。房产税作为财产税的主要税种，其主要作用应当是财产税调节贫富差距的职能作用。从我国现阶段来看，房产是家庭财产的主要形式，房产税作为财产税的一个主要税种，应以调节财富，缩小贫富差距，实现社会公平为主要目标，应以公平为主兼顾效率。改革房产税制，扩大房产税的征收范围，对居民的经营性和部分非经营性房产征税，有利于减少对房产的需求，增加房产的供给，对稳定房价无疑有一定的作用，但是房产税制改革不可能从根本上控制房价。同时，房产税也是我国地方政府财政收入的重要来源，随着经济发展和房产增加，房产税的收入会不断增大。据统计，2010年房产税实现收入894.06亿元，同比增长11.2%，房产税收入占税收总收入的比重为1.2%。不过，财产税与流转税、所得税种相比，其在税收总额中的比重很低，据有关部门统计，2007年以前未超过5%，占地方财政收入的比例也只有10%左右，2009年升至7.33%和13.39%，远低于美国等西方发达国家。因此，其组织财政收入的作用有限，一时难以保证地方政府对财政资金的需求。

　　新的试点地区应把房产税征税对象从经营性房产扩大到部分非经营性房产

　　扩大房产税制改革试点范围，笔者提出以下改革设想：

　　笔者认为，在2011年1月起重庆市把房产税征税范围扩大到对本市居民个人新购高档住房和独栋商品房（包括增量和存量）、非本市居民个人新购的第二套（含）以上的普通住房征税；上海市扩大到对本市居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税试点的基础上，新的试点地区应把房产税征税范围扩大到对居民个人非经营性的部分存量住房进行改革的试点。

　　笔者认为，改革的内容应当包括：一是纳税人应从企业和个人扩大到机关和事业单位。即不仅对企业和个人的经营性房产征税，也对公共部门和社会团体的公用房产征税。扩大对行政机关和事业单位的办公用房征收房产税及城镇土地使用税。这一方面有利于平衡行政机关和事业单位与企业和个人房屋的税收负担，促进行政机关和事业单位提高管理水平；另一方面，有利于促进行政机关和事业单位节约用房，避免房产资源浪费。二是征税对象从经营性房产扩大到部分非经营性房产。即对居民个人的部分非经营性房产征税，也就是，既对厂房、商店和出租的房产征税，也按国际通行做法，对居民每个家庭超过一套的住房（比如以人均不超过50平方米或每户一套144平方米为免税标准）征税。通过征税，增大房产的持有成本，既有利于减少居民个人对房产的需求，有利于限制炒房，也有利于多房者减少对房屋的占有，增加市场供给，缩小供需矛盾，优化房产资源配置。三是对开发商建好但超过两年没有出售的房屋征收房产税。减少开发商对房产的囤积，增加房屋供给。降低商品房的空置率，提高房屋的使用效率。

　　作者系中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院教授