记者 席斯 每年的七、八月是政府部门休年假较集中的时期，但近一个月来，财政部各司局负责人却忙得不可开交。
他们正带队前往北京、广西、浙江、长春、新疆、湖北、大连、江西、河南等大部分省市，向当地的全国人大代表和政协委员汇报工作。带着提案建议的回复，面对面解释财政预算，他们要做的是让代表们了解财政政策、看懂预算报告，并听取更多意见和建议。
这样一来，明年的全国两会上，代表们或许对财政预算报告不会投那么多的反对票了。据今年两会期间的公开资料显示，3月14日表决2012年预算草案报告时，赞成率创历史新低，80.1%，如果考虑未按表决器的人数，这一比例将是79.8%，是所有表决报告中通过率最低的。
这给财政工作带来了无形的压力，也促使财政工作方式发生了较大变化。与此同时，正在修订中的预算法，也将为人大代表“看懂预算”、“年度中间调减预算”给出指导。
投票压力下的改变 7月20日这天，财政部教科文司副司长霍步刚来到杭州，就浙江代表团提出的民工子女上学、教育经费等提案进行解释，并汇报目前工作进展情况。
参与这次座谈会的浙江科技大学党委书记王建华面对面询问了自己颇有疑惑的关于“教育经费投入达到GDP的4%”这一目标的各种细节，包括资金来源、结构、使用方向等，最后他得到了非常详尽的答复。
代表们以为实现4%的资金来源均为财政投入，为此很担心是否能完成目标。财政部解释，教育经费并非全部来自公共财政投入，还有其他资金来源，比如还有来自地方政府土地出让净收益的10%等，这部分资金来源从公共预算中是看不到的。代表们多数以为教育经费主要投入于高等教育，事实并非如此。王建华说，“基础教育占58%，高等教育占20%”。
此后一周内，财政部税政司副司长郑建新带两位处长去重庆市向5位全国人大代表汇报，财政部预算司副司长李承来到开封市，就转移支付问题与河南省的全国人大代表进行沟通。
全国人大代表、重庆市港航管理局航道处处长周平说，这种面对面的交流形式非常好，有助于地方代表更加了解财政、更加理解财政。
事实上，财政工作正面临着前所未有的压力。今年全国两会期间，对2011年的预算执行情况和2012年预算草案，赞成2291票，反对438票，弃权131票，未按表决器12票，未投赞成票比例20.2%，不计算未按表决器的人数，通过率是80.1%，历年最低，也成为本次人代会获得反对票最高的报告。
全国人大代表叶青曾在两会期间表示，3月5日给代表们预算报告，7日下午对报告进行审议，根本来不及仔细看报告。而一些代表投反对票的理由是没有看懂。财政部科研所副所长刘尚希认为，反对票增加是一个合理的趋势，意味着老百姓和人大代表对预算报告的关注正在逐年上升。
香港特区政府每年在预算报告编制阶段投入大量人力物力向市民解释预算收支安排，为了让市民看懂并支持预算案，甚至制作动漫手册、电视广告等进行宣传。香港特区政府财经事务与库务局官员廖子君在回复本报时表示，让市民看懂预算并提供建议，是政府重要职责所在。
公开“看得懂”的账本 预算法修订也正在改变着预算编制部门和人大代表之间的工作方式。“看不懂预算”是困扰代表多年的老问题，预算的公开方式和程度也意味着代表们理解的程度。事实上，能看清用途的财政预算账本并非不存在。
目前部门预算通常会编制两份预算，一个按功能，另一个按经济分类。有政府部门人士表示，其实各部门最初编制的大多是经济分类预算，根据下属单位或部门上报的人员经费、基本指出、项目支出等内容编制预算。经济分类预算具体反映钱是怎么花的，如用于差旅费支出，用于工资支出。功能预算则反映钱主要用于哪些功能，如教育、农业支出。
上海财经大学公共管理学院教授徐曙娜表示，财政预算可以采用两维方式表示，横坐标是按功能分类的预算，纵坐标是按经济分类的预算。经济分类的预算会清楚地看到政府部门工资福利支出、业务招待费等信息。
但目前政府预算公开的几乎均为功能预算，这让很多人理解为不透明，各界最为关心的政府人员经费支出、工资福利、会议等支出却无法看到。
预算法一审后，在全国人大征求意见中，有的地方和部门提出，公共预算支出的功能分类和经济分类分别从不同侧面、以不同方式反映了政府支出活动，二者结合可以全面完整地反映政府收支分类体系，建议增加关于公共预算支出经济分类的具体规定。
预算法修订二审稿中，首次对按功能分类的预算和按经济性质分类的预算分别进行明确界定，“公共预算支出按照其保障功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。”
目前已有部门开始尝试公布经济性质预算，卫生部在向全国人大汇报今年预算情况时，采用的就是经济分类预算的科目和数据。与其一样做法的是水利部，该部门公布了2009年实际支出人员工资22.53亿，其中在职人员16.22亿，离退休人员6.31亿。
很多学者表示，有了预算法的“鼎力支持”，按功能分类和按经济性质分类的两本预算有望在未来同时公布。
简单理解，预算就是一个账本，每年年初都要预计好一年的收入和支出，并且要列好收入来自哪里，钱又花在哪些方面，这个账本的编制由收钱的部门和花钱的部门共同编制，由人大代表决定是否赞成通过这一账本，并且要监督账本的实际执行。而预算法就是围绕这一账本的几十个条款。
预算调整可能性增加 当然，预算法不仅仅针对静态的财政账本做规定。
今年上半年财政收入增速12%以上，增幅大幅下滑，甚至有部分省市面临无法完成全年收入预算的问题，例如杭州市下半年月均增速超过19%才能实现全年收入目标。如果有部分省市无法完成预算目标，年底势必要调整预算，不仅预算收入要调减，支出也要砍掉一部分。这是近年少见的现象，对此一些地方政府要求应明确调整预算的法律规定。
预算法修订案草案二审稿增加了一条，作为第四十六条：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加或者减少财政收入或者支出的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。”
第六十五条则修改为：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。”
超收收入的实现和支出也属于预算调整，但预算法为其单独规定。增加一条，作为第六十一条：“各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。”
在预算法修订中，曾有很多学者建议，超收收入原则上应全部结转下年使用。即超收收入大部分结转到预算稳定调节基金。但在本次修订中，对超收收入列举了三种使用途径，当年支出、冲减赤字和安排预算稳定调节基金。这一修订将逐渐改变“大量超收”和“大额赤字”同时存在的怪现象。
作者：席斯
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