周其仁：土地先国有化再市场化的由来

　　政府与土地结下不解之缘，且为“土地城市化”装上强大的发动机。这一套究竟是从哪里来的？本文要告诉读者，这其实是原本叫作计划经济的体制，对一连串开放机会所带来冲击的反应。那时应该没有什么“顶层设计”，也没有深谋远虑，仿佛不经意之间，就生成了一套独特的土地制度。

　　上文提到，中国打开国门搞开放之际，土地作为基本生产要素，还受到高度严格的计划管制。那时的宪法准则是，凡涉及土地，任何组织或个人既不得“侵占”，也不得“买卖、出租或以其他形式非法转让”。是滴水不漏的体制，自家人好办，谁用地找政府划拨就好了，但外资要进来，不好让人家“悬空”办厂吧。

　　冲击引出的问题，终于提到了决策层面。据《瞭望东方周刊》记者葛江涛、周丽和罗敏的报道，1986年时任吉林省委副书记的王先进被调入京，出任国家土地管理局首任局长。这位王老去年已是八十多岁的高龄，回顾以往，讲到了一些关键情况：

　　——“1987年2月，国务院组织召开外资领导小组会议，我作为领导小组成员参加会议。时任国务院副总理谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见，提出能不能转让一部分城市土地，吸收一些外资，加快城市建设。”

　　——“我当时表示赞同并提出三条意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权；第二，转让土地要有一定年期，不是无限期的，到时无偿收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则，搞土地转让就不会有问题。当时会议决定，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。”

　　——“后来经过一系列准备，我们在1987年11月向国务院提交了试点报告。1987年12月，深圳市按照国务院批转的文件精神，首次公开拍卖一幅面积8588平方米的地块，使用权为50年，这就是新中国历史上土地拍卖的第一槌。”

　　这是“中国方式(Chinese way)”了。事情是外资引起的，首先问题要足够大，才能穿越行政层级，直达“有权拍板”之“天庭”。问题不大，或大了也反映不上去，那就万事皆休，什么也不要谈了，这是一。问题提出后，还要有敢负责的领导人，先拿出个倾向性的意见(“能不能转让一部分城市土地，吸收一些外资，加快城市建设”)。如果谁也没个态度，或只讲几句不痛不痒的套话，那“问题”就永远是问题了，这是二。然后还要走一走集体决策的程序，因为问题复杂，牵一发而动全身，要到跨部门会上(这里是“国务院外资领导小组”)过一过，看看有没有解不开的“死结”，这是三。没有，再责成有关机构“组织试点”，看“想法”能不能成为可操作的经验，这就是四了。

　　王老的回忆，讲的就是上述四部曲。问题自下而上，先有一、二、三，还要自上而下，那就是四，“由国家土地管理局和国务院法制办组织试点”。其实还没完。当时试点选了深圳，几个月后的1987年12月1日，那里就拍出了天下第一槌。个中故事应该也不少，但报道没有说，希望还有其他消息来源的公开披露。

　　最近几个月和一些同事同学在深圳调查土地问题，倒是知道，如果当年深圳的第一幅土地的拍卖，可算成土地变革的第五部曲，那至少还有第六部，即1987年12月29日广东省人大常委会通过的《深圳经济特区土地管理条例》，其中有一条说，“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。

　　然后才是第七部曲，在深圳先行先试的基础上，1988年全国人大通过了对宪法第10条的修正案：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　后两部曲，绝对少不得。须知深圳开拍土地的时候，内部人士或许知道，那是国家土地局和法制办根据“国务院外资领导小组”的决定，选点试验。但是在外人看来，宪法、土地管理法、甚至刑法，白纸黑字俱在，一切土地都不得转让，你广东、深圳一个地方政府，怎么就敢冒天下之大不韪，公然组织土地拍卖呢？

　　所以要赶快跟上：拍卖在先，仅28天后就出地方法规；几个月之后，全国人大常委会在“土地”后面加了“使用权”三个字，就从“不得转让”改为“可以依照法律的规定转让”。

　　在1988年的中国，其实并没有允许土地转让的全国性法律的存在。非要“依照法律”，也就只有上引广东人大作出的那份规定。这差不多就是上位法从下位法里找根据了，究竟说得通还是说不通，要听法学家的意见。我是门外汉的看法，以为说得通，因为把行

　　得通的事情再写通、说通，比较顺理成章。反过来，说得头头是道、写得清清楚楚的，未必行得通。

　　当然全国人大的宪法修正案本身就是地位最高之法。“可以依照法律的规定转让”，可不可以就是依照本宪法修正案呢？好像也没有什么不可以的，就是套来套去，很拗口就是了。实际上，1988年宪法修正案最重要的作用，是在一个多少年禁止土地转让的国度，为转向“土地可转让”的新体制争取了时间。又过了两年，国务院于1990年才颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。从此，“土地使用权可转让”才算有法可依。

　　从广东人大的地方法规到宪法修正案，还有一个细节值得一提。上文都引过了的，广东的法条里讲允许转让的，是“特区国有土地”。到了全国人大常委会，把“特区”的限制词去掉了，把“国有”的限制词也去掉了。于是，可以依法转让的，就成了很一般化的“土地的使用权”。

　　看客须知，中华人民共和国的土地，从所有权分就是两种：国有土地和集体土地。后者是农村、农民的土地，从当年土地改革的成果里来的。后来互助组、合作社、人民公社，一路升级就成了农民集体所有的土地。那么，1988年的宪修案说“土地使用权可转让”，是不是说国有土地的使用权可以转让，农民集体土地的使用权也可以转让呢？

　　字面含义应该如此。这也埋下了另一粒制度变迁的种子，我们要再过十数年，才有机会从成都等地的城乡统筹改革试验中看其发芽成长。1988年宪修案写的是“土地转让权”，但实际上还是限于“国有土地”，并没有把集体土地包容进来。玄机就在“依照法律的规定”。也讲过的，对1988年的宪法修正案来说，当时唯一可依之法，就是广东人大上年年底通过的规定，那里写明，唯“特区国有土地”才得以转让。1990年国务院出台的土地出让、转让条例，同样写得明明白白，允许合法转让的，也非“城镇国有土地”莫属。这一前一后的可依之法，都规定唯有国有土地才可合法转让，宪法修正案写得再一般化，集体土地还是不见容“可转让”。

　　咬文嚼字之间，一部新的发动机被装进了我国的土地制度。“转让”何意？市场交易也。土地可交易，资源就资产化、资产就资本化——预期的土地未来收益就可以成为当下融资的根据。日后很久，人们才知道，这是威力多么强大的一部发动机。当时只不过设立了一项前置条件，唯国有土地才可合法入市场，而国有土地的唯一代理人，就是政府。

　　由此，政府充当了土地市场化的第一推动。新时代从此拉开帷幕，土地资源的配置，越来越服从“先国有化、再市场化”的强力逻辑。

　　注：本文为发表在《经济观察报》上的城乡中国系列专栏。

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