周其仁：香港地制另一面 土地暗税举世无双

　　周其仁

　　北京大学国家发展研究院教授

　　上世纪80年代中国开放，在土地方面急急引入香港经验，解开了当时不准土地转让的历史难题，也开启以土地为工业化、城市化筹资的新路。说来蛮有意思的，从那个时候起，大陆、香港的地制如出一辙，不是“两制”，而是“一制”。

　　香港的“资本主义”，怎么那么快就进入了大陆？十年前写《农民收入是一连串事件》，涉及土地制度变迁，我对此有所讨论。当时是这样说的：“被叫做‘资本主义’的经济里面，香港是一个例外。因为是殖民地，香港的土地曾经全部归英国女王所有。为了在国王的土地上发展经济，香港发明了一个‘土地批租’制，由政府主事，让工业家、地产批发商竞标购买一个时期内的土地使用权。政府‘批’出土地，得到收入；业界得到清楚的、可以再度交易的土地使用权。”

　　其实没有“发明”。鸦片战争之后，港岛割让给英国，于是香港的土地就成了英国皇室财产，与其在英国本土的皇家土地一样，都是Crownland。请教过在英国任教的朋友，那里的惯例，Crownland也可按年期批租给民间。要注意，不是“断卖”，而是“批租”。我的理解，这样英国皇家既有银子花销，又不用背上“出卖祖业”之骂名。只是香港在远东，英国又要求香港“财政自立”，于是香港Crownland的批租权，就交给港英政府行使，租金所得也归港府库房。这样，香港的Crownland就被通称为“官地”。

　　“官地”是公有土地的一个类别。欧美不少资本主义国家也有的，明确归政府所有，所以也可以进一步明确为归联邦、州或城市政府所有。香港的特别之处，在于全部土地皆为“官地”。这是1843年《英皇制诰》宣布的。其实也不准确。因为港岛系割让，但九龙的部分和新界却是租借的，土地所有权当有不同。可是要殖民地当局“确权”，就没有那么多道理好讲了：除了新界部分农地为村民所有，其他港地一律被宣布为“官地”。

　　“官地”之利用，当然以官意为主导。先看年期，我看到的资料，1844-1848年间多为一次批租75年，不可续约；1848年以后的50年，改为一批999年；到了1898年，港英政府认识到租期过长不利于政府分享土地升值的收益，代之以75年可再续租75年租约，并要求承租人在期满后支付按新标准制定的土地租金。再后来，75年租期成为标准租期，直至1997年香港回归；但北九龙及新界土地，却又以1898年7月1日起99年减最后3天批出。例外也总是有的，如中环花园道旁的圣约翰教堂的土地，就是英王赠与圣公会坎特伯雷大主教的，所以这幅土地属“永业权(Freehold)”，不同于其他承租人的“租用业权(Leasehold)”。

　　土地批租也不一定都有偿。通常，香港政府对、学校、医院、慈善机构、教堂、庙宇等，多以无偿方式批出土地；对于不营利的公益用地，有时只收取象征性地价。对那些经济效益不十分突出、但政府决定支持发展的行业与企业，也可免交地价或以低于市价的官方优惠价供地。至于香港政府自己的办公用地，则完全无偿。批租土地的方式，也是公开拍卖、招标或私下协议并举。这些“灵活性”如何掌控，完全由政府凭所有者身份来决定，仅受香港政制的约束。

　　最为特别的地方，是香港之官地，即便已经批租给公司或个人，且在约定租期之内，但只要官家“为了公共利益”，便可以“收回”。为此，香港法律专门有《收回土地条例》，规定因卫生欠佳、不适合人居住或危害健康、或为军事利用以及“为行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途”，政府就可以把官地“收回作公共用途(resumptionforapub-licpurpose)”。政府收回官地，要给以“公正的补偿”。原租用业主有异议，也可要求独立的“土地审裁处”裁决。但拒绝迁出者，政府可以“占用官地”的罪名起诉、强制执行。就是从此扇窗口看进去，我才对用“合约理论”处理政府题材，从根本上怀疑。

　　这样，官地公有，所有权不买卖、不出租，但政府可批租收益，并以最终所有者的身份主导土地利用契约的订立和执行，就构成了香港地制的主要特色。十年前我的评论说，这是“资本主义的一个例外”，当不为过。也正因为是个例外，所以才与大陆的体制一拍即合。这里被高度市场化了的，仅仅是土地的使用权，至于土地的国家所有权，连同政府主导土地利用的控制权，岿然不动。

　　很明白，这样引进的港式土地批租制，不会损害大陆的“社会主义土地公有制”。由于法律禁止所有权层面的买卖、出租和转让，所以土地公有制没有变，也永远不会变。新的变化只发生在使用权层面，且定下转让的年期，在期内政府也可视需要“收回”(大陆叫“征用”)土地，到期更可以“收回土地连同其上盖”！仅此变化，政府就可以坐收土地出让金，筹得大笔公共资本。这样的好事，何乐而不为？

　　引进容易，效果立见。不过，这一套是不是“有百利而无一害”？也不尽然。十年前我看到的，是下面这一点：

　　“不料政府当‘地主’，也可以别出心裁。为了获得更多一点财政收入，香港政府特意控制土地的供应数量，旨在‘少批多得’。香港政府常常‘规划’出一块土地，因为市场竞价‘不理想’而收回，待来日再批。看到被当地人称为‘石屎森林’的摩天大楼自天而降，你可不要以为香港的土地资源已经耗尽。事实上，港九岛上未开发的土地还有70%强！

　　“如此一来，我们东方之珠的地价就在全球称王。是的，香港的税法简明而所得税率很低，连弗里德曼都说过值得美国学习。但是，香港政府通过土地批租而征得的‘暗税’，在资本主义经济里举世无双。香港要不是具有区域性的市场经济制度(特别是金融制度)的竞争优势，那样天价的土地市场无论如何是撑不住的。”

　　十年来，除了地价房价蒸蒸日上，香港经济究竟还有多大的看头？数来数去，还是那几位老辈地产商在那里引领潮流，但见前浪、不见后浪。制造业早就移师内地去了，本地的“数码革命”，出不来苹果也出不来三星，最后能熟门熟路造就的，还是一座座地产之“城”。

　　香港土地模式席卷大陆，“土地财政”外加“土地金融”，威不可挡。但是花团锦簇的繁荣之下，也露出事情还有另外的一面。公有土地在政府主导下批租筹资，既然“两地一制”，那么经济逻辑也一致，引发的后果也相似。所幸大陆比香港大了好几千倍，港式土地方面的病灶由沿海转到内地，“发作时间”看来比较漫长。不幸之处也有的：国家幅员辽阔，多级政府体系庞大，法制又薄弱，巨大的土地利益包围政权、腐蚀官员，防不胜防。君不见，十年来几乎所有的腐败大案，皆与土地有关？为反腐防腐，土地管制要搞到叠床架屋，土地政策更是变化多端，这在“原产地”香港，反倒不多见。