周其仁：民地转为官地土地制度变形

　　话说大陆引入香港经验，破解了以土地筹资的难题，为工业化、城市化安装上一部功率强大的发动机。时至今日，一个政府主导的城市土地市场早就遍及大江南北、沿海内地。不消说，这在筹资方面取得了过去计划时代根本无法想象的绩效。但也不容讳言，在资源配置、收入分配、管制等方面，该“市场”的运行负荷也日趋沉重。形势很明白：中国的城市化要再向前走，绕不开“反思官地筹资”这一课。

　　本系列评论的看法，问题是早就埋下了的。细细梳理我国土地制度变革的急就章，我们的发现是，大陆学香港搞土地筹资，忽略了一个基础性的差别，这就是：此地原本就不是单一“官地”制，所以这里要搞港式的“以官地筹资”，首先要面对一个香港从来不曾面对过的难题，即如何把原本不是官地的“民地”，转化为可由政府出让长期使用权的“官地”？

　　翻看中华人民共和国的宪法和土地管理法，大陆行土地公有制。不过，中国的土地公有与前苏联的不同。老大哥的是单一土地国有制，起源于1917年11月列宁一纸法令签下“全部土地无偿转归国有”。中国实行的则是国家所有与集体所有并存的两种土地公有。我们这里的集体所有制，全称当为“劳动农民的集体所有制”——就是说，集体土地乃农民之地，系“民地”而非“官地”。

　　以上中苏之间的差别，来自历史。布尔什维克搞的是城市革命，阿芙乐尔号军舰一声炮响(前几年我到访圣彼得堡，才知道真的只有“一声炮响”，再没有第二响)，冬宫的大门被打开，十月革命就胜利了。按当时的革命意识，农民私有土地是小资产阶级所有制，也是无产阶级革命的对象，所以列宁的土地法律，把包括农民土地在内的所有土地，一概无偿收归国家。但是，中国革命靠发动农民，走农村包围城市的路线，中国共产党靠实施承认小土地私有权的土改纲领才争取了农民，赢得了天下。现在有些中外人士动不动喜欢说“中国的土地都是国家的”，只表明他们对近现代中国的历史以及中国共产党合法性的根基，一无所知。

　　从数量上看，我国农民的集体土地占绝对优势。起因也是国情，现代工业和城市极不发达，经济结构只能以传统的农民、农业、农村为主。不但广袤的农村地区差不多都是民地，就是占地、占人比例极小的城市，也悉数被农村包围。以深圳为例，30年前那里的城镇人口不过3万、城镇建成区的面积不过3平方公里，其余的呢，还不全都是宝安县的农民和农村？看来从革命年代到建设时期，真正一以贯之的，还是“农村包围城市”！

　　开放引进港式“官地筹资”，好固然好，问题是哪来那么多可由政府出让的“官地”？要知道，香港的“官地”原本也是民地，无奈鸦片战争前后，国家积弱积贫，弄到裂土割地，也把港岛和一部分九龙的“民土”割让给英国，再由英国皇家“委托”给港英政府打理，这才有所谓“官地”以及“以官地筹资”这回事。两地基础条件不同，就算学得一身人家的本领，没有数目足够的“官地”，巧媳妇难为无米之炊，筹资又从何谈起？

　　新动力由此产生：发现、寻找、开发更多的“官地”，然后走港式的资本积累之路，经由向市场出让“官地”，为城市化、工业化筹资。承载这新使命的主体，讲到底还是政府。因为在传统计划经济下，国家就是一间“超级公司”，以行政指挥配置经济资源，本来就是中国经济运行的题中应有之义。改革从放权入手，一部分“国家公司”之权放到企业，另外一部分则放到条条块块的政府。像深圳这样的，承担“杀出一条血路来”的责任的，是政府；负责招商引资的，是政府；提供基础设施配套的，是政府；负债贷款的，开始也只能是政府。加上港式“以官地筹资”的主体也是政府，“一桌菜”就齐了：在国家工业化之后，政府主导的城市化模式，正式登场。

　　该模式的关键，是政府要不断地开发、控制更多的“官地”。讲过的，在香港那里没有这个问题，因为全部“官地”一次割让过去，他们只须控制利用的进度就可以了。我们这边不同，由于大量土地是“民地”，所以实际上还是“一国两制”，因为我们的地方政府，要加快开放、发展、引资、建设，就天天要琢磨“如何把更多的民地转为官地”！

　　不过，这内置的动力究竟可以发挥多大的力量，还要受制于其他社会条件。我们先看法律。这里要探查的问题是，转民地为官地，法律上允许不允许，有没有足够的合法空间？

　　答案是法律上有空间，但有限制条件。首先在宪法层面，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”(见宪法第10条)。这里有几点很明确，一是存在非官地即民地，否则如果全盘国有了，再也无所谓征收或征用了；二是转民地为官地的合法途径，或“征收”(即永远归国家所有)或“征用”(即国家用完后还地于民)，除此之外，没有“非征”之路可走；三是国家征收或征用民地，要有条件，其中一项是“为了公共利益的需要”，另外一项则是“给予补偿”。

　　但以上明确的宪法准则，也有含义模糊的地方。现在大家看得比较明白的，首推“为了公共利益的需要”。含糊之处在于，究竟什么才算“为了公共利益”？招商引资，扩大税收和就业，算不算？搞基础设施(包括建造资产可上市的高速公路等)，算不算？建商场、盖楼宇，算不算？修高尔夫球场呢，又算不算？问题是“公共利益”(以及近来人们喜用的“公共产品”或“公用品”)本身的含义就模糊，吵一万年也难吵得明白。没有法律的明文规定或法官法的传统，见仁见智的术语，怎么可以拿来充当“征地许可”的法定前提条件？

　　前提含糊，许可的行为却又非常明确——征收或征用土地。这个“征”字，何其了得。那可是明明白白的强制行为，实施主体又是诺斯所言“唯一可以行使合法强制力”的政府，强强相加，硬得很，完全不以被征土地所有者的意愿为依归。放到一个行政权力本来缺乏有效监督、制衡的环境里，法律的“止纷定争”功能很容易走向反面。“给予补偿”又是单方面的。对照“有关法律规定”，1999年前的土地管理法，甚至规定政府征地给予的补偿，“不超过土地原用途三年平均所得的二十倍”。这就是说，法律只规定了征地补偿的“上限”，但没有划定“下限”！咬文嚼字地讲，政府拿走民地，一分钱不补也并没有违反法律。

　　当然，法律优于“内部掌控的政策”的地方，在于公众包括被征地的所有者也可以提出自己对法律的理解，并据法力争。譬如提出“有违公共利益”的证据，或关于“补偿”方面的索求。不过，我们还有其他法律条款支持把民地转为官地。其中，最有力量、也对我国城市化进程发挥影响最为重大的，是宪法规定，中国的“全部城市土地为国有土地”。对此，我们节后再作理论吧。