不压缩行政开支就难有大力度减税

　　减税和减支是硬币的两面，减税必先减支，非得大规模压缩政府开支不可。这要求改进地方政府绩效考核方式，政府主动从经济领域适当退出，给财政支出施加外界硬约束，大力强化政务信息公开，推进预算监督和支出透明，在控制支出的基础上，将“结构性减税”转为整体减税。

　　⊙赵晓 胡杨

　　近年来，公众对我国税负持续走高之势一直质疑不断，特别是在经济不景气的当下，要求切实落实减税政策以帮助经济走出困境早已成为全社会的共识。但是，统计数据显示的实情显然与政府一直在倡导的“结构性减税”目标不那么一致。财政部最新公布数据，2012年前9个月全国财政收入同比增长10.9%，其中税收收入同比增长8.6%，非税收入同比增长27.1%，尤其9月非税收入同比增长高达52.8%。这些数据传递的重要信号是：由于经济增长放缓及企业效益下滑，我国税收收入增长速度明显放缓，但“堤内损失堤外补”，非税收入罕见地大幅增长。

　　2007年，我国小口径宏观税负(税收收入占GDP比重)为17.7%，去年为19.0%，今年上半年上升为24.2%；而中口径宏观税负(财政收入占GDP比重)2007年为19.9%，去年为22.0%，今年前三季度陡升为28%左右。如果计算大口径宏观税负(还包括社会保障基金收入、土地出让金收入，以及其他各种制度外收入),今天这一比重很可能已超过35%。因此，一个不争的事实是，2007年迄今，年年在喊“结构性减税”，可实际宏观税负却一路走高，民众能感受到的减税力度却几乎可以忽略。

　　“结构性减税”不是追求全面减税，而是有增有减，但不能不说，在实际操作中，对减税政策约束性太小而弹性太大。尤其减什么减多少，增什么增多少，并没有明确和定量的目标。所以，到目前为止，“结构性减税”更多还仅停留在一种政策方向或政策口号上，缺乏实际可操作的可预期的减税目标、减税路径和可操作的实施时间表。回顾2007年以来实施的主要减税措施和增税措施，我们发现：生产型增值税改革、营业税改征增值税试点、提高个人所得税起征点、降低小微企业的所得税税率等减税措施中真正可圈可点的也就数提高个人所得税费用扣除标准，其他的则更侧重于税制改革，所涉及的减税范围或减税规模并不大；而与此同时，一系列普遍性的增税政策(虽有些是收费但实质却类似于征税)却是实打实地陆续在推。如开征地方教育费附加、代征工会经费、代征残疾人保障金、消费税扩围并提高税率、严增土地增值税和二手房交易税、大幅提高资源税税率和车船税税额等等，以至于国人总体感觉是税负越来越重。

　　笔者以为，造成“减税”迟迟不能真正落实的根本原因，是我国财政支出一直在快速增长。近五年来，我国财政支出以年均20%左右的速度在增长，为满足支出的需求，作为财政收入的主要组成部分——税收收入，也就只能水涨船高了。即便财政收入如此一路高速增长，但记录表明，从1990年开始，除2007年外，我国每年的财政支出都大于财政收入，而且赤字有愈来愈大的趋势，2011年财政赤字达到5373亿元。财政部最新数据显示，今年上半年全国财政支出53893亿元，同比增长21.3%，其中地方财政支出同比增长24%。在如此财政支出的巨大压力下，何谈减税？考虑到目前土地财政收入锐减的情况，迫于财政支出的刚性压力，各地方政府又怎么可能有动力为企业减税呢？相反，倒是有征过头税的冲动。

　　近日有报道，今年6月底，很多地方税务机关就曾以“大会战”或“收过头税”的方式“突击”征税来确保“时间过半任务过半”。地方政府对企业征税、罚款就加大了力度。温州规模以上工业企业前5个月利润下降19%，但应缴税金总额仍增长1.9%，部分企业明年应缴税额已在今年被“预支”。

　　因此，真要减税，非得大规模压缩政府开支不可。不然，即使没有新出台的增税政策，依靠税收征管的弹性照样能实现事实上的增税，即名义税负不变而实际税负可能上升。之所以出现橡皮筋一样想紧就紧、想松就松的税收征管弹性，主要是由于税务机关一直受制于各级政府的“以完成既定财政收入计划为中心”的指令性行政思维，而产生这一习惯性思维的根源既有政绩的需要，也是支出压力使然。时至今日，随着征管力度的不断强化，税收征管这根皮筋也已快被拉到了极限，各地政府部门不得不把目光转向了税外收入，于是就有了非税收入的快速上扬。

　　减税和减支是硬币的两面，减税必先减支。但是，推出减税政策容易，实现减税的另一面——减少开支却难度奇高。道理很简单，首先，财政支出具有很大的刚性作用，大幅减支牵扯各方利益，需要决心和魄力；其次，在政府全面主导经济发展的模式下，政府用于经济建设方面的财政开支只会越来越大，减支就等于压缩了政绩，各级地方政府内心里不免纠结；还有，目前的预算编制和实际支出缺乏有效硬约束，增支容易，减支难。

　　综上所述，可初步得出的结论，在目前的预算制度没有得到改善之前，减支只能是政府部门使用各种手段创收失败之后无奈的选择，而不太可能是政府部门主动的、理性的选择。对此，笔者认为要切实减税，当下可以从以下几个方面去尝试：第一，改进地方政府绩效考核方式，政府主动从经济领域适当退出，着力打造有限政府、服务政府和责任政府，让政府的归政府，市场的归市场，削减财政的刚性支出才有希望；第二，给财政支出施加外界硬约束，大力强化政务信息公开，推进预算监督和支出透明，特别是“三公经费”和“经济建设性经费”的削减还大有余地；第三，在控制支出(支出即使不削减但至少不能增长过快)的基础上，将“结构性减税”转为整体减税，明确减税规模、减税路径和减税时间表。

　　凯恩斯说过，“推行赤字政策需要一个重要前提，那就是国家在经济景气时期要尽量多地偿还低迷时期欠下的债务”。由此可见，财政赤字终究是要还的，而若没有减支，一切都无从谈起。（作者单位：北京科技大学经济管理学院）

　　作者：赵 晓 胡 杨 (来源：上海证券报)