周其仁：土地制度改革不能完全靠顶层设计

　　本文是周其仁教授2012年11月28日在财经杂志举办的《财经年会》上的讲话，文字未经本人审阅

　　改革以后增加经济自由，人往高处走，他要往较高的收入方向去努力。城镇化不到20%，到了去年50%多，这个脉络很清楚。新的问题是什么？新的问题是经济自由的发展，在不同方面不平衡。因为经济自由要靠权利去规范它，不能说你一个自由去妨碍其他人的自由，但是不同的资产权利规范难度不一样了。

　　人身上的资产是比较容易规范的，我打工的能力，或者我的人力资本，我背起来就可以走。哪里收入高就可以到哪里去。中国几亿人，这些年就完成了从低收入区往较高收入区移动。

　　但是土地资产麻烦得多，不能背起来就走。我前两天去了贵州湄潭，他家里有很多地，但是七万人都到外面去打工。土地不能背起来就走，人移动容易，土地移动非常难，土地的权利界定比人资产的权利界定看起来困难，现在的问题是这两个东西不匹配。人口的流动性和土地资源配置的灵活性之间有冲突。现在我们国家的土地制度主要的特点是半行政、半市场。是行政权利和市场机制过渡时期、转型时期的一种。我们现在不能说没有市场，1987、88年开始土地拍卖，这对我们国家土地资源的配置起了巨大的作用，问题是问题，成就是成就。要是没有这么一拍，完全是划拨，高兴给谁就给谁，中国没有今天这个层次。

　　但是什么地可以拍？第一，必须是国有土地，国有土地哪来的呢？“征”这个字很了不得，他不讲价钱，一画规划，无偿怎么付是政府定的。资源一拿到政府手里，有个市场可以拍。而城市化涨的很快的，有一个好的位置的城市土地，价格涨的非常好，这样带来非常普遍的经济冲突，我多挣一点地，多储备，不断往市场卖，发展很快。农民原来说你这个地拿去搞基地了，那算了。农民现在看你拿去卖那么高的价，他也慢慢懂这个东西了。这条路怎么走出来？土地改革不是为了改土地而改土地。它要和城市化配合起来，要跟人口的流动重新进去要有一个很好的配合。

　　怎么让它配合，高度行政化的土地配置和人的较大流动。行政主导的土地制度是讲级别的。香港就是一个城市政府，大陆这里是中央省市县乡镇五级政府，每级政府都有一个半市场化的土地制度，这对于土地资源的影响非常大。所以你怎么改呢？让我想起过去改革。过去粮食是统购统销，政府拿了农民的粮食过来再付给城里，所以价格非常低。他怎么改呢？统购统销保护了城市、军队。这个轨一天可以把它拆掉，国民经济就乱套了。所以当时就要找一个适合中国情况的渐进的改革方案，就认真的去调查。这个潜力可以挖的。当时在地方的研究中发现两个东西是可以挖的。第一，一定要让他种粮食，他有些地方不适合种粮食，他能不能用应该收入的钱交货币税。政府拿这个钱去收购粮食。统购统销没有动摇，但是增加了弹性，使一个刚性的制度增加一点弹性。

　　 第二，在国家规定的收入上的粮食保大城市的供应、保军队的粮食之外，增加的粮食可以市场化。双轨，所以后来统购统销的改革基础上基本上是在这两个基础上慢慢的改过来。先稳固，达到实际成熟再变。完成一个市场化。这个经验很可能在土地改革中是可以长期的。当然土地问题要为粮食问题负责。现在第一位的问题不是说你收缩征地法，你收缩以后起不来了。工业用地、城市是要用地的。如果你只懂征地，又把它收缩，这个经济怎么办？更重要的是除了征地我们还有没有别的方法来处理土地资源。

　　最后，关键是地方实践的东西不可能是完美的。你要去批评都可以批评，而且批评也是对地方很好的帮助。但是在北京制订政策，研究制度变化应该充分去吸取这个底层变革。又不能完全靠我们顶层设计,关起门来想应该怎么样。一定要找到在中国什么路是走的出来的，走的出来的东西地方行得通，做一点修整能不能变成一个立法的根据，能不能变成一个地方的模板。地方上已经做了很多的尝试，应该在这里面吸取经验。因为中国的问题确实很大，而且复杂，完全靠我们想象哪样是最好的，这也有意义。但是更有意义的是实践中走出来。