周其仁：土地改革的顶层设计要充分汲取地方经验

　　【《财经》年会专报】“

　　在北京制定政策，研究制度变化，应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计，应该怎么样，最好怎么样，最理想的方式怎么样。”北京大学国家发展研究院教授，博源基金会学术委员周其仁11月28日在出席《财经》年会2013“议题三：城镇化进程与土地制度变革”时表示。

　　以下为发言实录：

　　中国的脉络还是很清楚的，经济自由一增加，城镇化就加速。过去我们体制是一个划地为牢的体制，城乡之间不同的产业，不同地方，包括城市之间都是不能轻易动的。这种不能动的体制，严重束缚了生产力。

　　改革以后增加经济自由，人是很灵的，人往高处走，他要往较高的收入方向去努力，这样城镇化从不到20%，到了去年51%多。所以这个趋势脉络是很清楚的。新的问题就是经济自由的发展在不同的方面不平衡，因为经济自由他要靠权利来规范它，因为你不能说你一个自由妨碍其他人的自由，社会就会麻烦了。但是不同的资产权利规范难度不一样，我打工的能力，或者我的人力资本，我背起来就可以走，哪里收入高我就到哪里去，中国几亿人这些年就完成了从低收入区往较高收入区移动，也提高了整个国民的收入。

　　但是其他资产，土地资产，就要麻烦得多，它不能背起来就走，它有很大的位置性，两个星期前我去了贵州，湄潭，他们有两千多万人口在外打工，他们在家里都有地，但是没有办法，他们没有办法把地背起来就走。

　　问题是人移动容易，土地移动非常难，土地的权利界定比人资产的权利界定看起来困难。现在问题就是这两个东西不匹配，人口的流动性跟土地资源配制的灵活性之间有冲突。

　　现在我们国家土地制度刚才大家讲了很多方面，主要的特点就是按行政，按市场，行政权利和市场机制过度时期，转型时期的一种，土地不是说没有市场，1987年，88年深圳开始土地拍卖，这对我们国家土地资源的配制起了巨大的作用，问题是问题，成就是成就，要没有当时这么一拍，完全靠划拨，中国没有今天这个场景。但是什么地可以进入市场呢？第一，必须是国有土地，国有土地哪来的？从农民那里拿来的，政这个字了不得，它不能讲价钱，它是强制，志在必得，一划规划就行了，补偿多少是政府定的，补偿怎么付是政府在执行。

　　从这个角度看，是高度的强制，高度的行政主导，这个资源一拿到政府手里，有个市场可以拍，我们很多位置的城市土地价格涨得非常高，这样就带来了非常普遍的经济问题，我多征一点地，多储备一些地，不断往市场卖，财政很好，金融也很好，发展也很快。

　　这个事情就和另一个侧面发生冲突，城市土地都是农民的地，世世代代是人家的地，农民说你这个地拿去，搞国防基地了，农民就算了，现在农民看到你拿去一卖卖那么高的价，农民慢慢也醒了，他也开始懂这个东西了，所以现在摩擦就在这个地方发生。

　　这条路怎么走出来，我想强调土地改革不是为土地改而改土地，要和城市配合起来，要和人口流动要有一个很好的配合，这是基本的出发点。

　　这个高度行政化的土地配制，和人较大自由的流动，我觉得现在很难配合得好，因为人的流动人不讲级别，你珠三角，如果收入相对比较高，我到那里又有亲戚朋友，有老乡给我指一条路我就去了。可是行政主导的土地制度它是讲行政级别的，我们土地拍卖是从香港学的，香港就是这样，大陆这里是中央省市县，乡镇，五级政府，每级政府都有了一个半市场化的土地冲动，这个对于土地资源的配制形成的矛盾是非常巨大的。

　　所以你怎么改呢？这就让我想起过去中国改革的经验，过去粮食就是这个体制，统购统销，农民种的粮食不能卖，政府拿过来，付给城里，所以工资可以非常低，我们计划经济就是这么一个模式。那个体制搞得粮食怎么搞也不够吃。改的时候到底怎么改的呢，一个农村的改革包产到户，生产积极性提高了，非常重要，非常艰难改统购统销的粮食自给，统购统销保护了军队，农业，都靠统购统销维持着，如果把它一天就拆掉，口号可以很激进，国民经济就乱套了。

　　当时就找一个适合中国情况的渐进的改革方法，看看有什么潜力可以挖的。当时在地方的研究当中发现两个东西可以挖，第一，因为你包括行政化一定要种粮食，有些地方不适合种粮食，他能不能用经济收入的钱交后备税，政府拿这个钱收购种粮食的地方的粮食。一定要交粮食变成可以交钱，这是当时改革政策的一个方法。使刚性的制度增加一点弹性。

　　第二，在国家规定的非要收上来粮食，保大城市供应，保军队粮食这个数额之外，增加生产的粮食可以市场卖，双轨。所以后来统购统销的改革基本上在这两个地方经验的基础上变成全国政策走出来的。先稳住，慢慢发育，等到时机成熟再变，完成市场化。这个经验很可能在土地改革中可以参考的，当然土地问题比粮食问题复杂。

　　现在第一个问题，不是说你收缩土地，几亿人在流动，他是要用地，工业化是要用地的，你如果又把它收缩，这个经济怎么办？可能更重要的是除了征地，我们还有没有别的办法？这也是我们对重庆，成都改革经验非常有兴趣的地方。那些经验讲起来很多，但是非常重要的就是经过努力，可以探索出一条路来，把原来非要把土地交给政府，然后再去卖，变成一个新的渠道，可以不用通过征地也经过一系列的规划和规范，把它纳入到市场交易的范围内。城市和工业用地除了从国家征地卖地这个途径，还可能有另外一条途径获得土地资源，这是我们认为一个有价值的地方。

　　当然目前市场这个轨道还是一个初期的阶段，发育不成熟，有的还依附在原来的行政主导的情况下，但是里面也有些新的苗头，直接把这些资源组成一个公开拍卖的市场，在一个较大的范围内去发行价格，去给它定价，评价它的相对稀缺性。这样走至少我们做了观察，我觉得有一点信心，这个路只要有一个路慢慢可以走出来，它是有可能把这个大难题，让土地资源的配制和人口流动之间能配合好的。

　　关键是地方实践的东西，不可能是完美的，你要去批评，都可以批评，而且批评也是对地方很好的一个帮助。但是我觉得在北京制定政策，研究制度变化，应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计，应该怎么样，最好怎么样，最理想的方式怎么样，你一定要找到在中国情况下什么路可以走得出来，走得出来地方行不通，或者不完善，做点修整，能不能变成一个政策，能不能变化一个立法的工具，能不能变成超越地方全国性起作用的政策。我想十八大之后，这个问题可能就可以提上日程，因为地方围绕这个难题，已经做了很多尝试，应该吸取这个经验。

　　因为中国的问题确实很大，而且复杂，完全靠我们想像哪样最好，这也有意义，但是更有意义的是实践中的经验。我就讲这么多。