陈锡文：农民权益保障不够 征地制度受社会批评

　　搜狐财经讯 2012年11月28日，“《财经》年会2013：预测与战略”在北京举行。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在会上表示，城镇化推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用。土地转为城镇化以后，农民的权益怎么保障。中国的征地制度，社会上批评是比较多的。一个最重要的方面，是对农民的权益保障不够。这是将来土地制度改革必须认真去研究和改善的一个重要方面。

    城镇化到底应该关注哪些重大的问题， 陈锡文做了以下认真解读，

    第一，在城镇化的快速推进中，怎么保障中国粮食安全和重要农产品的供给。农产品的总供求问题。

    第二，城镇化推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用。土地转为城镇化以后，农民的权益怎么保障。

    第三，所有人都认为城镇化的一个重要标志就是农业人口转为城市人口。这个问题正在进行中，城市人口比重在不断提高。

    进入城市的大量农民并没有真正变为市民，他们还是处在一种游离状态中。一面讲推进城镇化，一面农民进入了城镇，又没有办法变为市民。这为今后经济发展带来了很多不确定、不稳定的因素。但是要农民变市民，难度非常大。即使我们大多数政府官员都愿意这么做，但是如果算一算帐，就很难。这几天各地都在讨论关于异地高考的问题，这一个问题就让老百姓和政府非常纠结，更何况他会涉及到更多的问题。

    陈锡文在演讲中表示怎么去解决农民逐步市民化问题，应关注以下四方面，

    第一，必须涉及到就业问题。大量农民进城，如果没有更好的就业，更高的输入，他就不会离开农村，引导农民加入城镇化大潮，转为市民，首先要解决他的就业。

    第二，农民工的住房问题。有关部门曾经做过比较大规模的调查，调查的结果从去年的情况看，进城农民工住在集体宿舍占51%，农民工自己在城乡接合部租住农民住房占47%。真正拥有自有住房的外来农民，不到1%。

    第三，必须解决农民工的社会保障问题。目前看来并不简单，因为我们的用工制度不健全。企业用工之后，特别是对农民工的社会保障。

    第四，农民工进城一定要带来随迁子女的教育问题。随迁子女的义务教育问题还没有完全解决，非义务教育的矛盾已经出来了。

    以下为文字实录：

　　陈锡文：大家早上好，非常感谢这次年会的组织者给了我一个这样的发展机会。刚才何迪先生讲到的，我自己的专业是农业，农业、农村和农民是我一辈子在做的事情。党的十八大开完了，大家一起在认真的讨论下一步的发展需要依靠什么。进一步推进改革开放，这已经成为上下一致的共识。但是具体的下一步的发展到底依靠哪些新的增长点，这也是大家广泛深入讨论的。我感觉到越来越多的人开始认同下一步推动城镇化将是中国经济发展的重要引擎，或者叫发动机。这是符合中国经济社会发展规律，也是符合我们现在发展阶段的基本要求。

    下一步推进城镇化到底应该注意哪些重大的关系

　　改革开放以来我国的城镇化已经有了非常明显的进程。特别是进入新世纪以后的十多年，城镇化发展的速度非常快。统计资料大家都了解，从两千年我国的城镇化率只有36.2%。到去年的城镇化率增长提高到了51.3%。在十一年中，城镇化率提高了15.1个百分点，平均每年提高1.37个百分点。过去中国统计上的城镇人口从2000年不到4亿6千万，到去年超过了6亿9千万。过去11年中中国的城镇人口增加了50%。这确实是一个非常了不起的成就。特别是中国的总人口中，城镇人口过半，这是在中国现代化进程中一个非常重要的积极的标志。因此大家把城镇化作为下一步中国经济增长的一个重要的推动器，这是有道理的。

　　但是在我们过去多年的城镇化过程中也有很多问题值得我们反思。下一步推进城镇化到底应该注意哪些重大的关系，这还是需要我们进一步探讨的问题。就我个人的工作研究的角度去看，下一步的城镇化应该特别注重处理好和解决三农问题的关系问题。大概有三个重大的问题需要我们认真去研究。

　　在城镇化的快速推进中，怎么保障中国粮食安全和重要农产品的供给。农产品的总供求问题。一方面进入新世纪以来，特别是03年以后，农业上一直是捷报频传。今年虽然最终的粮食产量还没有公布，但是肯定会比去年增产，这也成就了中国建国以来第一次连续九年以上增长的局面。这是非常鼓舞人心的。但是从供求的本身关系来看，我们也发现，我们一方面在增长，另一方面，经济发展，人民生活水平提高。城镇化的推进，需求增长的时候更快。所以我觉得近十年来在中国农产品的总供求方面已经出现了一个农业的发展增长速度赶不上经济增长的速度的局面。因此这些年来表现出来的就是进口的农产品数量在不断的增加。尤其是按照中国的口径统计，进口粮食数量增长非常快。

    中国把大豆和署类放进了粮食里面。按照中国口径统计的进口粮食已经达到了6000万吨。达到6088万吨。这里面主要进口的是大豆，全年来看大豆肯定要超过5500万吨。全世界出口的大豆有一半以上要运到中国来。此外还进入了谷物和谷物粉，从去年开始，中国三大谷物，小麦、大米和玉米都已经成为净进口的国家，这个趋势还会进一步的发展。因为，人口的增加，经济发展、人民生活水平的提高，以及城镇化率的提高都是推动农产品需求增长的重要因素。

　　其中人口的增加，这几年基本上保持在每年净增人口六七百万。这个数需要多少粮食去满足，是可以大体上测算的。人民生活水平的提高，消费会更多，这也需要有一个测算。需要我们值得重视的是在城镇化过程中，农民转为市民。由于生产方式转变，收入水平提高，生活方式转变，他们会增加消费多少农产品，这个问题也是非常需要我们高度的去重视。按照统计资料或者城乡居民消费的食品情况来看，按照01年的统计资料来看，我们01年每一个城镇居民平均每人消费的食品，和城镇居民相比是一个什么情况呢？口粮市民比农民低三分之一左右。但是蔬菜要高28%。植物油高24%，肉类高51%。家禽高130%多。蛋类高80%、90%。随着农民不断进入城镇，在消费结构上他们的变化也会带来我国食品，特别是粮食总供求的变化。

    在推进城镇化的过程中，为什么要强调保护耕地，为什么要强调加强农业，这是一个很现实的问题。按照这几年农产品进口的情况来看，如果不进口这些耕地上的农产品，我们自己来生产，按照我们目前农业生产的实际水平来看，大概要增加六亿多亩农作物的播种面积才能把这个缺口填平。18亿亩的耕地中，有一部分地在南方可以复种，所以农田总播种面积24亿亩多一点。我们现在的实际生活水平如果都由中国自己保障农产品的供应，我们要有30亿亩以上的农作物的耕作面积。我们现在只有24亿亩，有大概20%的缺口。充分利用国际市场是非常理智，也是很必要的。但是问题是粮食这个问题确实太复杂。六千多亿斤的粮食进口，折合中国就是1200亿斤以上。在推进城镇化的过程中我们需要有一个统筹规划。在推进城镇化的过程中怎么加强对农业的保护，加强对农业生产能力的提高，这是不能忽视的。

    中国的征地制度对农民的权益保障不够

　　城镇化推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用。土地转为城镇化以后，农民的权益怎么保障。中国的征地制度，社会上批评是比较多的。一个最重要的方面，是对农民的权益保障不够。这是将来土地制度改革必须认真去研究和改善的一个重要方面。第二个方面，现行的土地制度对于土地的农业转为非农业使用，约束机制不强。土地一方面大量征用。另一方面，效率不高甚至严重浪费现象都是大量存在的。第三，相当程度上为了推进城镇化，在征地的机制方面延伸出来的一些东西，导致了地方政府乃至企业偏离政策的局面。还有的企业追求能够以更低的价格拿到土地，以待以后能够增值，这些会扭曲市场经济的各种各样的行为。在这个过程中，征地制度改革确实是非常必要。而且整个土地制度的改革也是非常必要的。这些问题都涉及到很多方面，相当复杂。

　　昨天消息已经公布了，国务院研究了土地管理法的意见，将报人大去研究。应当朝着切实保障农民权益，约束征地行为的方向上。

　　我今天要讲的，一方面我们征地中矛盾这么多，但是利用的到底怎么样。现在很多人都认为，在我们的城镇化过程中，土地城镇化的速度明显的快于人口城镇化的速度。这个事实是存在的。看一下统计资料能发现，1980年的时候我国城市建成区的总规模大约是五千平方公里。到了2010年，城市建成区总规模已经扩大到4600平方公里。城市建成区总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，80年是1亿9千多万人。10年是6亿7千多万人，城市人口大约增加了2.5倍。建成区规模扩大8.2倍，城镇人口只增加2.5倍。这就回应了土地城市化快于人口城市化这样一个现象。进入城市的有大量人口，并没有成为真正的城市人口，这个问题后面还可以再讲。

　　这么快速的征地，但是没有带来更多，或者应该同比例增长的城市人口，原因到底是什么？就是土地利用中的一些不合理的现象。从地价，我们在座的很多各位专家、学者、企业家都对房地产很关注。大家都能关注到土地征收之后在不同问题上特别出让价格差距是非常大的。按照国土部公布的今年上半年的土地价格，每一平方米的商业和经营性服务业土地价格平均每平方米700多块钱，住宅每平米工业用地的价格只相当于商业服务于用地价格的11%多一点，相当于房地产用低价格的14%多一点。这样一种价格的导向一定会导致工业用地增长的数量非常大，效率比较低。

　　现在供地总量中，按年度平均大约40%左右的土地是出让给工业企业用的。它的地价又最低，当然我们不可能要求工业用地价格和商业住宅用地价格一样高。但是过多了就会产生问题。在工业中浪费现象非常严重。这就需要反思，一方面征地制度要改革，另一方面用地制度也要改革。上海松江区的工业比较发达，我调查了解到这个区原来所有的工业企业，12.6万家企业，一共用了11万亩的企业，平均每个企业占地9亩地。最近他们用一种新的机制，主要以出租标准厂房和特定的设计厂房，用出租的办法建立一个新的经济园区之后，情况有了非常大的变化，入园企业平均每个企业占地不到1.5亩。由于注重的科技的进步，引进了一些高新的企业，效率大部一样。

　　去年这个园区中工业企业平均每平方公里的产出达到了136亿人民币。整个上海市级开发园区的平均产出是60亿。它要比它高一倍。这个园区所有企业缴纳的税收平均每亩地交60万元税收。这个例子可以充分说明，通过改革、通过转换机制，工业用地节约的余地是非常大的。回过头来。目前为什么要特别强调工业用地？我觉得工业用地扭曲的情况，导致了很多地方用地不正常。

　　政府为了给工业提供低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿。现在压低补偿越来越困难，农民不愿意。整个征地总收入中，补偿的费用是在大幅度提高。这一块压不下去，就会转到另外一个方面。对商业服务业和住宅用地的价格不得不大幅度的提高。以此来弥补土地利用中的不平衡导致的财政上的缺口。通过对于工业用地进行改革的措施，实际上是有可能更有利的推动土地制度改革。

    城市的农民并没有变为市民 他们处在游离状态

　　所有人都认为城镇化的一个重要标志就是农业人口转为城市人口。这个问题正在进行中，城市人口比重在不断提高。但是大家又都知道，进入城市的大量农民并没有真正变为市民，他们还是处在一种游离状态中。2000年的时候城镇总人口是4.6亿。去年达到了6.9亿，增加了2.3亿。增加了50%以上。但是，通过有关部门了解到的，已经进入城镇但是没有户籍的流动人口数量到去年年底的基本估计，大约有是2.3亿。这十年来，新增加的城市人口都是处在游离状态的人口。这其中绝大部分有的是农民。

　　于是在城镇化推进过程中就需要认真考虑怎么去解决农民逐步的市民化的问题。这个问题是绕不过去的。一面讲推进城镇化，一面农民进入了城镇，又没有办法变为市民。这为今后经济发展带来了很多不确定、不稳定的因素。但是要农民变市民，难度非常大。即使我们大多数政府官员都愿意这么做，但是如果算一算帐，就很难。这几天各地都在讨论关于异地高考的问题，这一个问题就让老百姓和政府非常纠结，更何况他会涉及到更多的问题。

　　第一，必须涉及到就业问题。大量农民进城，如果没有更好的就业，更高的输入，他就不会离开农村，引导农民加入城镇化大潮，转为市民，首先要解决他的就业。我们需要估计还能给农民增加多少新的就业机会。这几年我们平均每年能解决城镇新增就业人口1100多万。十六大以来这十多年，我们解决了1.1亿、1.2亿的人口就业。从实际情况来看，只有大量处在服务业的中小规模的民营企业，甚至是微型的民营企业才能有可能为进城农民提供这么多的就业机会。因此我们在制度上的改革就一定要形成一个积极鼓励中小型、微型民营经济的发展。这才能跟我们推进城镇化的要求和目标相一致。否则你就很难解决他们的就业。不能就业，就会出现逆城镇化的现象。

　　第二，农民工的住房问题。有关部门曾经做过比较大规模的调查，调查的结果从去年的情况看，进城农民工住在集体宿舍占51%，农民工自己在城乡接合部租住农民住房占47%。真正拥有自有住房的外来农民，不到1%。进入城镇以后缴纳了住房公积金的农民工比重不到3% 。现在进入城镇的农民工总量1.5亿到1.6亿之间。到底怎么解决他们的住房？这确实不是一个简单的问题。

　　第三，必须解决农民工的社会保障问题。目前看来并不简单，因为我们的用工制度不健全。企业用工之后，特别是对农民工的社会保障。现在大量采用的都是通过劳务公司的转借的用工。直接由企业和用工者直接签订合同的比重非常低。导致农民工进入企业以后，参与社会保险的比重非常低。有关部门对去年的统计，进程农民工加入城镇养老保险的比重16%多一点。加入城镇医疗保险比重18%多一点。加入企业工伤保险的比重27%。加入当地失业保险的比重9%多一点。

　　总体来看，农民工进入城镇参加城镇社会保险的规模，我自己的判断大约只占20%左右。80%左右没有参加这个保险。这个缺口要有多大？有关部门去年对武汉市做了一个典型调查之后发现，在武汉，如果用工的企业和农民工本人按照市政府的统一规定，把一个就业者必须缴纳的各项社会保险全部缴纳的话，企业要为农民工交560块钱，农民工自己要交116块钱，一个月两者合计要交六百多块钱。一年下来要交8100多块钱。如果缺口有80%，累计下来的缺口有多大？

　　第四，农民工进城一定要带来随迁子女的教育问题。随迁子女的义务教育问题还没有完全解决，非义务教育的矛盾已经出来了。大量规模怎么解决？有关部门对去年随迁子女义务教育阶段情况做了一个调查。跟着父母到城镇，要参加城镇义务教育阶段的孩子不到1200万。现在这1200万人根据有关部门的调查，在公立学校读书的占79.2%。

　　事实怎么样，还需要做更深入的研究。中国有将近1.5亿义务教育阶段的孩子，1.3亿在农村。现在希望在城镇就读义务教育的孩子不到1200万。以后随着城镇化的推进，当然会有越来越多的。但是不到10%城市居民就已经感到比较忧虑了。有的说是农民工子弟在有的公立学校中占的比重已经到了30%、40%，引出了一些新的社会矛盾。

　　农民工进城，解决好他们的就业、住房、社保、子女就学问题。这些是必须要考虑的。城镇化绝不仅仅是城镇规模的扩大，城镇楼房的多建。这些问题必须解决好，否则这个问题很难向前推进。中国的城镇化率必须提高，提高到什么程度，应该是什么样的水平。有的专家、政府在测算，60%、70%，有的说法是跟发达国家相比，我们还有很大的差距。我了解到世界各国关于城镇化率的推及是千差万别的。

    改革发展最大挑战是解决好农民市民化

　　今年到日本考察，我问农村，你们的城市化率是多少？把他们的副部长全部问住了，他说我们从来没有考虑过这个事。他们有两个口径，一个是按照行政区域来统计，日本是三级政府，中央政府、督导府县、下面市丁村是一级的。市一级的人口其实并不完全都是非农业人口，这个比例达到86%。所以我们经常说日本的城镇化率达到86%。我再细问，他说这个概念是不对的。真正的城镇化率是按照两个指标来统计，第一，人口密度，人口密度每平方公里四千人以上。第二，如果人口密度每平方公里超过了五千人，是人口聚集区，这是真实的城市化率，这个比例是66%。

　　我们一定要搞清楚人家的城镇化率的指标是怎么定的。在推进城镇化过程中，解决好农民市民化大概是对我们改革发展最具有挑战性的事情。离开了土地、离开了农村的农民，如果在城市不能稳定的居住下去，不能在城市安居乐业，这个社会问题是非常具有挑战性的。怎么才能住，我也曾经到过一些国家调研，我发现很多国家制订了过渡性的政策。

　　我到泰国调研，在曼谷我了解到他们农民怎么转化成市民，第一，设计的制度要让农民有选择权。第二，这个制度要有过渡性。所谓选择性就是告诉农民，你要曼谷打工，你是要成为曼谷的市民，还是挣完钱就走。如果选择挣完钱就走，缴纳的社保非常低，有的不需要交。你要成为曼谷的居民，所有曼谷职工必须缴纳的钱你和企业都必须要交。不会所有人都选择我一定要当曼谷市民。有了这个结果就自动的开始分离。如果你选择在曼谷当市民，按照现在曼谷的规定，你必须跟曼谷的就业者一样，各项社保足额缴纳，缴够八年以后可以成为当地的市民。如果你选择走，很多钱可以带着走。这是一个重大的方针政策。我们很多地方也开始在试，比如说积分制等等。现在这项工作开始做，已经晚了。如果再不做，矛盾会越积越多。

　　在目前的情况下，已经进了城的、还要进城的农民要迅速的马上转为市民不太具有可能性。一个要通过具有过渡性的政策，让农民、市民、政府都理性的选择、有时间去处理。第二，如果不能转为市民，基本的公共服务要对城市的常住人口实现全覆盖。至少要为这个城市发展做了贡献的居民、劳动者都能够得到平等的待遇。

　　我想讲这三无非是一条，我非常赞成在今后的若干年把推进城镇化作为我们发展的重要发动机来看待。但是推进城镇化一定要有重大的改革举措，否则的话，城市规模越来越大，占的土地越来越多，其他方面的矛盾也会越来越深刻。这会成为我们现代化进程中的一种障碍。

　　土地制度改革试点与中央的决策之间互动的关系如何

　　土地制度改革是一个非常复杂的问题，我们现行的土地制度已经不能适应当前经济社会发展的需要，必须进行改革。在这一旦上大家是有共识的。但是到底怎么改，这涉及到非常复杂的问题，可能就见仁见智，谈的会比较多。从我的立场来讲，我们现行土地制度在很多方面需要改革。但是以98年修订的土地管理法出台的内容，基本核心就是保护耕地，用途管制。这个原则没有错。所以进一步推进改革，必须仍然坚持保护耕地、严格用途管制这样一个做法。

    这是指导改革顶层设计的一个基本原则，要围绕它来进行。下面的各种各样的实验、积极性，也要以这个标准来衡量，它是不是符合保护耕地的用途。改革的顶层设计从中国的实际情况，世界上绝大多数国家在土地制度制订的时候这也是一个重要的原则。当然还涉及到产权的保护、权益的保护。总体上讲，保护耕地、用途管制这是土地制度的核心，也是指导下一步改革的方向。对于地方的各种各样的实验是否成功、是否有效、是否能转变为全国性的法律法规，也要用这个指标衡量。