当依市场规律确定土地补偿标准

　　近日召开的国务院常务会议，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，并决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然目前具体修改条款尚未可知，但据业内专家推测，此次修改的主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能为现行标准的10倍。

　　这一努力无疑值得肯定和赞扬，但随之而来的问题是，为什么是10倍而不是15倍、20倍？其实简单计算地倍数提高，并不能击中问题要害所在，反而可能使问题复杂化。

　　现行《土地管理法》第47条的缺陷，并不在于土地补偿价值的倍数过少，而在于根本就不应该按照原有农业用地产值的若干倍进行简单计算得出补偿价值。根据目前的规定，土地补偿费和安置费（另一种形式的土地补偿费）的总和，最高可以达到土地被征收之前三年平均年产值的30倍。这一标准是高是低，并不能一概而论。

　　如果说，城市周边的土地，30倍的补偿只是高额出让金的十分之一甚至百分之一，但在偏远的内陆，这个补偿额度却足以让农民艳羡不已。如果说，在国有土地出让金不断攀高的今天，30倍的补偿确属偏低；但一旦房地产市场萧条，土地出让金急剧缩水，30倍也许会显得过于昂贵。

　　究其原因，就在于土地的价值是因人、因时、因地而不断变动的，按照任何一个僵化的倍数标准确定补偿数额，都是主观武断的。

　　因此，土地补偿数额的科学确定，不在于人为主观臆断一个倍数，而在于找到一个动态的价值发现和评估机制，这一机制就是土地市场。市场是土地价值的发现者和确定者。换言之，土地补偿应该参照土地在市场上的交易价格确定。为此，开放土地市场交易，成为完善确定土地征收补偿数额的制度前提。

　　要想建立开放的土地市场，首先就要明确交易标的，即土地财产权。须知，构成交易标的的并非土地本身，而是对土地的权利。这一问题目前有两种解决方式，一是将所有权作为交易标的，集体可以将土地所有权转让和分割，但这意味着土地的私有化，因此施行难度不小。另一种是土地保持公有，但所有权继续不可交易，社会成员取得的土地使用权将成为基础性财产权，并在市场上交易。

　　时至今日，我国走上后一模式的制度路径已经越来越清晰：在国有土地上出让土地使用权，在集体土地上承包经营权和宅基地使用权等。目前出让土地使用权的交易市场已经相当发达，通过使用权的出让建立农村土地市场也就成为最佳选择。简言之，就是要开放土地承包权、宅基地使用权和集体建设用地使用权的交易。

　　现在，农村土地使用权市场化还面临着三大障碍：

　　一是权利本身的不稳定。如承包土地经营权的时间只有30年，而且转让还要经过集体经济组织的同意。二是农地用途的改变。之所以农地的倍数补偿和国家征收后的出让金之间的差额如此巨大，关键一点就是土地用途改变后的增值。基于我国的耕地保护政策，农业用地必须只能用于农业用途，因此，除非国家基于公共利益的需要放弃该土地的农业用途，凡农业用地改变为建设用地的，仍须由国家审批。但国家审批并不改变土地财产权交易的性质，因此并不需要国家征收。三是宅基地使用权和集体建设用地使用权的交易，目前还为法律禁止，这一禁止已经严重滞后于社会经济的发展。这就要求修改土地管理法第43条和63条，取消禁止集体土地出让、转让用于非农业建设的相关规定。

　　总之，简单以倍数方式确定土地的补偿数额是主观、任意和武断的，而只有市场才是土地价值的发现者和最佳确定者。土地市场一旦建立，大部分的建设用地，将采取当事人直接交易的方式，不必依赖于征收，土地征收引发的矛盾也将极大缓解。为了建立土地市场，进一步明晰和稳定土地使用权，并且废止过时的禁止交易的条款也就成了不二选择。

　　早报特约评论员 李凤章 （作者系上海大学法学院教授）