改革需要怎样的顶层设计

　　党的十八大召开以后，有关进一步推进改革的呼声再一次趋于高涨。对于未来的改革应该怎样推进，舆论提出了“顶层设计”的口号。

　　改革需要“顶层设计”，这种要求对于现实有一定的针对性。改革开放30多年来，中国取得了巨大的成就，尤其是在经济建设方面，中国的国内生产总值（GDP）已经雄踞世界第二，成为一个在全球经济运行中举足轻重的重要经济体。但是，由于在很多方面的改革措施不到位，使得改革所产生的红利出现了更多流向于有权力背景方面的趋势，并逐渐形成了一个既得利益集团。相比之下，人民群众未能充分地享受到改革开放的红利，有的甚至只是为改革付出了代价。由于既得利益集团背靠权力，而进一步的改革必然要触动他们已经取得的利益，因此他们事实上已成为改革的阻力。问题的严重性在于，经过多年的经营，既得利益集团的利益格局已经高度固化，难以撼动，这也是近年来很多改革设想陷入不了了之结局的一个重要原因。因此，未来的改革如果能从最高层开始，打破既得利益集团的固有格局，那么，改革无疑可以顺利推进。

　　很显然，这种“顶层改革”的思路是基于对权力作用的膜拜而产生的。但是，它与我国以往30多年改革所积累的经验却并不完全符合。改革需要的是对现存的制度模式的革新，它不仅会触及既得利益集团的利益，而且也会对现存的一些制度模式产生动摇，从而与权力产生矛盾。我国的改革最先出现于农村地区，这是权力触角伸展得相对薄弱之处，但即使如此，当年小岗村的农民搞承包制的时候，也需要悄悄订立“生死文书”，那张按着18个手印的文书，据说已经进入中国革命博物馆，成为中国改革历史的见证，但它正好证明了改革所面对的现实困难。

　　在所有的社会群体中，处于底层的群体具有最为迫切的改革动力，他们渴望通过改革来改变自己的命运，或者说希望通过改革在社会利益分配中获取更多的份额。很显然，这种改革动力的大小与某一群体所处社会地位的层次呈现反向关系，越是处于高层的群体，改革的动力越小，既得利益集团在财富分配中处于顶端，他们希望将目前的这种格局固定下来，是可以理解的，但是我国的权力中枢在目前的社会财富分配中所占有的份额同样不低，因此，对于目前的改革不像上世纪70年代末80年代初改革起步时那样具有紧迫感，与底层群体的共同语言也不像当时那样浓厚，再加上经常受到既得利益群体的干扰，所以顶层的改革动力必然低于底层，这就决定了改革即使会出现“顶层设计”，也很可能会与底层群体的期望产生距离。

　　但是，这并不等于说，目前对于“顶层设计”的呼吁就是多余的。舆论之所以提出这个要求，是基于政府所代表的必须是全民的利益，因此政府需要从全方位的角度来制订社会发展和经济发展的计划，政府不能被既得利益集团所绑架，成为他们的利益代言人，而是必须更多地代表底层群体的利益。这里不能不指出的是，在改革开放的前30年，奉行的是效率优先的原则，这保证了经济增长的高纪录，但却在一定程度上牺牲了一个社会必须坚持的公平原则。最近几年，政府已经开始意识到了以往牺牲公平的社会经济发展模式所具有的不可持续性，正在积极推动经济结构的转型。党的十八大对此进行了确认，并提出要追求有质量的经济发展，不能以牺牲民众利益、牺牲环境来追求经济发展。因此，“顶层设计”不仅是民众的呼声，实际上已经是执政党和政府的自觉理念和行动，来自基层的改革期待与权力顶层的改革诉求已经具有相当高程度的契合，改革正面临一个重大的“窗口机遇期”。在这样一个重要的关节点，“顶层设计”并不是可有可无的，而是绝对需要的。关键在于，“顶层设计”应该以什么样的路径推进？或者直白地说，高层在未来的改革中应该保持什么样的立场？

　　如果我们承认在目前的社会各阶层中，对改革抱有最殷切期待，改革动力最大的是底层群体这样的分析是合乎情理的话，那么，高层需要做的就是尊重群众的改革精神，保护群众的改革创举。如果说当年小岗村的农民为了改革需要具有“舍得一身剐”的勇气，是由于当时的社会条件还缺乏对改革的普遍认知，那么，在今天，当全社会已经形成对改革的共识的时候，改革就应该允许底层群众拥有对经济事务更多的自主权。但是事实上，在最近一二十年，改革的冲劲之所以不足，关键就在于权力部门对经济运行渗透太过严重，政府的干预使市场要素向国有资本快速集中，处于底层的民间资本则在国有资本的挤压下日趋边缘化。在市场经济体制确立以后，政府依然可以通过各种市场准入机制的推行，将资源性行业交由国有资本实行市场垄断，而限制民营资本的进入。目前出现的既得利益集团中的大部分，基本上是围绕着国有资本而产生的。因此，改革要深入下去，需要政府放权，给市场搭建起公平博弈的平台，让各种所有制的资本都能在市场上取得发展的机会。所谓的“顶层设计”，不应该表现为权力对改革的控制，而是表现为权力对群众改革创新的认可。

　　因此，改革要有“顶层设计”，并不是要求高层设计出一套宏大的改革方案，说实话这样的方案即使设计出来了，其执行效果放之于实践也是很有疑问的。“改革要有顶层设计”，其实是对政府职能转变的热切呼吁。政府所从事的是社会服务工作，而不应该直接参与到经济运行的博弈之中。政府过多地将社会资源分配给国有资本，在造就了一大批既得利益群体的同时，也对经济的可持续发展产生了窒息作用。目前来说，政府最需要做的是简政放权，让社会产生活力，让所有的社会主体能够公平地分享社会资源，让所有的民众都不再束缚于固化板结的社会结构，能够看到向上发展的机会，并产生为之而努力的愿望。当整个社会都显现出勃勃生机的时候，即使经济指标有所下降，也不足以构成全社会的重大问题，民众完全可以通过由改革所培育出的良好的社会机制克服困难，政府也不必为此而忧心忡忡。

　　作者：周俊生