突破国家电网藩篱 推进中国新一轮电力体制改革

　　编者按

　　4年前，奥巴马履新美国总统之际，中国著名能源问题专家武建东先生于2009年1月19日在东方早报独家发表《奥巴马如何以能源革命再将美国带到全球经济的顶端》一文，率先解读了美国大力推进智能电网的战略意图。

　　4年后，奥巴马即将开始第二任总统征途，他推动的智能电网立法将成为美国能源发展的分水岭。武建东先生再次为东方早报撰文，呼吁中国以“能源互联网”为重要抓手，推进新一轮电力体制改革，并指出，新电改事关狂飙突进中的新型城镇化的成败。

　　市场经济国家以非市场经济“国家电网”的垄断模式，解决市场经济发展所需的电力能量，这在世界大型经济体内还没有先例，也不可能无限延续；幅员广大的国家以计划经济和政府管制为主实行电力、燃气、热力等分业割据发展，而形成高等能源效率，这在全球也没有先例；限制电力生产者和消费者直接互动，电网为王，贵冠履轻头足，错配电力要素，阻碍能源互联网变革，这与新一轮城镇化建设难以兼容。

　　推进电力市场经济建设，中国不会例外。发展智能能源网，中国不可能置身度外。

　　改造政企不分的国家电网是或迟或早的历史创新，这一改革时刻因应中共十八大确立建设生态文明、转变经济增长方式、践行新产业革命的发展路线而正在到来。

　　从社会发展目标而言，中共十八大确定了2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的战略目标，这意味着即使包括节能因素在内，全社会用电量也将从2012年5万亿千瓦时的水平提升到8万亿至10万亿千瓦时的总量；全国电力装机容量也将从目前10亿千瓦达到20亿千瓦以上。这个电力发展的机会如果以国际通行的创新方式实现，将翻建中国现有的产业结构，转变中国的经济增长方式；而如果以国际非主流的传统产业支撑，抱残守缺传统的利益格局，则将增加中国日后经济转型的沉重负担。因此，是采用创新方式还是传统模式来满足国内快速增长的电力需要，正面临历史抉择，而推动新一轮电力体制改革显得十分必要。

　　从中国城镇化的发展布局而言，我们大约还需要再营建60万到80万公里的城市燃气网络，这些网络既是热力的核心来源，也将是重要的分布式电源体系。作为能够与电网并行的战略性新型能源网络，它们需要实现与现有电力网络的跨网互动，而现有的能源行业割据的体制缺少，甚至限制打通城市燃气网与城市电网融合发展的可行线路。上海、北京、重庆这些城市燃气网发展领先的省市，也没有实现科学高效的气电互动运营。目前来看，跨网发展的障碍主要在电力管理体制方面，这种情况在世界主要经济体的其他国家几乎是没有的。

　　苏联已经解体20多年了，但是前苏联计划经济体制的诸多遗产仍然在中国电力行业顽强存在着，迫切需要电力革命与创新。从更高的视野来看，电力体制改革远非电力行业一家的诉求，中国需要在跨产业的基础上实现融合改革。

　　电力成熟度与现代化关系存在着经济定律，即：一个国家的现代化首先要解决电力现代化；电力现代化首先要发展高端电力产业能力的成熟度，它为世界核心经济体在创新和增长的优势方面提供基础，也使这些国家在技术上对世界行使相关主导权成为可能。没有电力现代化就没有工业化、城镇化、村镇现代化。因此，中国在新一轮城镇化建设展开之前，应该优先推进电力现代化。电力体制改革一旦滞后，新型城镇化可能走向畸形。

　　本文主要讨论有关中国电力体制改革的宏观架构和发展路线。

　　1.立足新产业革命制高点构建中国电力体制改革的总体目标

　　智能电网立法将成为美国能源发展的分水岭。2013年1月20日美国总统奥巴马就职演说将再次讨论新产业变革的总体愿景，美国能源政策的宏观架构将包括推动能源自给、实现能源产业创新变革、大力推动能源高科技发展三个部分

　　2012年12月4日，笔者到美国参加智能电网立法会议。此次会议集中讨论了美国智能电网立法草案，并取得较为一致的框架，它包括六个部分，即：投资激励；监管体系的变革；网络安全；用户设备集成；择优实践；需方管理与服务。草案计划2013年提交美国国会讨论。美国对智能电网立法的目的就是要对目前的政策和规定进行改变，吸引广泛的投资，并推动网络化能源在多领域实现成为可能。目前来看，智能电网立法将成为美国能源发展的分水岭。

　　100多年前，美国因在石油开采领域的创举而进入油气时代，超越了以英国为代表的煤炭工业时代；美式工业体系也相应取代了英国工业霸权。同样，网络化能源也将取代传统的电力系统，成为世界产业新的制高点，打通化石能源与可再生能源高效应用的创新。可以说，智能网络，当然也包括能源互联网在内的变革，将成为继互联网之后新的产业革命，造就新的文明管理变迁，并将目前的国际金融危机体系牵引到创新增长的状态。笔者认为，20世纪最重要的社会科技变革是互联网；21世纪最重要的社会科技变革就是智能网络革命，或者说是能源互联网革命。

　　可以预计，2013年1月20日美国总统奥巴马就职演说将再次讨论新产业变革的总体愿景，美国能源政策的宏观架构将包括推动能源自给、实现能源产业创新变革、大力推动能源高科技发展三个部分。奥巴马的新经济政策非常明显，就是要高举新产业变革的创新大旗，积极解决公共领域去杠杆化，大力激发拥有2万亿美元现金积累的美国企业的活力，找寻机会扩大投资，再造美国综合经济竞争力，有效吸收金融危机带来的危机问题。

　　与此同时，因应美国的产业创新，韩国、印度、欧盟诸国、澳大利亚、以色列、日本等国也正在做出不同的战略转型安排，智能电网立法将在国际上扩散开来。在这场国际经济转型之中，作为世界上最大的能源消费国，中国更应该有所作为，加快推进智能电网立法，推进电力体制改革。我们在世界上获得尊重的本领不应该只是拥有市场资源，更应该发展高端创新能力，特别是在那些国际上通用的技术方面。

　　笔者想起访问欧洲时候的一件逸事。2010年国际电工委员会的专家告诉笔者，欧洲不是没有特高压技术，而是欧洲，特别是德国、丹麦、瑞典、奥地利等国要发展可再生能源利用，没有建立特高压电网的计划，它们看好发展能源互联网，并认为这是世界电力产业的制高点，而特高压技术不是世界电力发展的制高点。他们还说，国际电工委员会成立特高压专门组时，曾与中国国家电网讨论过，小组主席和秘书长分离设置，以保证特高压标准的公正性，也就是中国只能在这两个职务中选择一个，当时的国家电网是接受这个安排的。

　　当然，我们要辩证地看待特高压问题，不能什么都否定，包括特高压技术，而且，特高压技术还需要继续研究，确实有市场潜力就应该发展。但是，特高压技术发展战略需要在市场经济发展中确定自己的地位和商业模式，而不能仅追求在一个区间、一个管理团队、一届政府，甚至一个特殊的过渡阶段拥有临时的突出地位和话语价值。目前面临的问题是，中国不能够因为特高压技术错选了电力产业发展的制高点，就高铁和特高压电网而言，高铁是世界主要经济体存在的通用交通生产力，而可以肯定的是，特高压电网不是世界上通用的主流电力体系。几年来，笔者一直强调，先进的世界电力网络将从传统的工业网络之中衍生出三个活跃网络：电力工业的创新网络，电力市场的互动网络，电力网与信息网融合的新智能网络（或者称之为能源互联网），中国应该在这个转变之中居于先进地位，拥有这些世界电力制高点的创新利益。

　　据此，就更加需要我们推动电力产业的市场化建设。

　　我们认为，有关中国电力体制改革的总体发展目标可以设计如下，即：十年之内，中国经济体制改革的关键任务就是在能源领域、特别是电力产业，以社会主义市场经济的主导模式取代电力垄断经济体系；以生态文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生产方式；实现从不平等的电力集权模式，转向柔性生态化的电力社会模式；实现自上世纪八十年代中国农村体制改革以来的第二次生产力的大解放，为电力工业向生态文明的转变提供助推动力。

　　这个总体目标应确保在如下实践要素方面创新，即：坚决推进新一轮电力产业的政企分开、完善电力公权力管理，扩大政府宏观电力资源的服务和监管，构建新型电力产业制度，推动能源互联网产业革命；推动构建破除垄断、公平竞争、全国能源网络智能互动、国际领先的电力体系。

　　积极有效地改变电网垄断经营业态，优化电网规模，分拆国家电网公司，实现电网从集权垄断型到服务型电力企业的职能转变；优化电力资源配置，建立与中国经济发展相适应的输配电体系；提高效率，促进知识性、智能化的现代电力体系发展，扩大并提高电力产业的发展空间，实现电力管理从等级制到网络化转变。

　　积极发展消费者和生产者直接互动的电力市场体系，实现以市场为基础、以地方为重心、具备时间/空间差别化的电价政策。

　　2.关于中国电力体制改革战略转变的核心枢纽

　　第一阶段实现厂网分离，国家电网位居中枢，形成电力集权垄断模式；第二阶段国家电网仍然位居中枢，实施局部社会化改革；第三阶段就是将电力市场经济作为可以追求但推迟实现的愿景

　　目前来看，传统的集中电力管理体制与现代化的分布式电力能源管理模式之间矛盾越来越突出；市场经济发展与计划经济特征明显的电力垄断经济之间的矛盾越来越突出，这就要求我们抓住有利时机，在电力领域推进能源生产和消费革命，带动经济发展方式转变，实现我国经济结构的战略性升级。

　　新一轮电力体制改革不但与新一轮城镇化建设子母相缘，而且与上一轮电力体制息息相通。

　　作为确立目前中国电力体制的基石文件，2002年国务院印发了《电力体制改革方案》（国发[2002]5号文件）。在当时的历史条件之下有两个模式可以选择，其一就是选择跨产业、跨流程的综合改革，实现电力生产者和电力消费者的互动，实现电力网、燃气网等能源网的融合发展，这是一种市场化、分布式能源发展模式；其二就是选择在电力产业流程线上分业改革，集中重组发电和电网企业，延后实现生产者和消费者的直接互动。后者是一种分步改革模式，而且，它以发电、输电、配电、用电诸元流程前半部分要素为界确定改革模式，这是一种两分法的改革模式，即发电作为一部分改革；输电、配电、用电诸流程作为一部分改革。当时也可以实施三分法、四分法改革，这就是在电网统驭的要素内部再加以细分改革。

　　显然，前一种综合改革是市场化的交换网络模式；后一种行业改革仍然是等级化的电力体系，难以跨越垄断集权的体制羁绊。前者是开放的社会网络和复杂组织，后者是封闭的专业系统和专业组织；前者应对的是电力产业的复杂组织，后者应对的社会主体是专业组织；前者要创建更大规模的社会网络，后者仍然主要是传统的电力生产方式和生活方式；前者赋予消费者与生产者交换的资源非常多样，后者赋予消费者与生产者交换的资源非常有限。在交换网络之中，既包括生产方面的力量，也包括需求方面的力量，需方具备与产方同等的生产力，需方自组织的集体智能具备新型结构化的巨大开发潜力。前者是一个新型、智能化、可持续的电力互动网络，而后者是一个过渡型解决方案，需要分步实施。

　　因此，10年前的“国务院五号文”面对的战略制高点不是“一张网”和“多张网”的问题，而是如何定义电力舞台的性质和主角问题。从主体而言，对电网地位的定义可以有两个，其一就是将其定义为电力产业中枢；其二就是将其定义为电力的输送者、服务者。应该说，发展市场经济的理想方案就是确立电网作为电力的输送者、服务者而不是电力产业中枢；次优方案就是先确立电网为中枢，试错实践，再多样化选择。“五号文”聪明地选择了电网为过渡型中枢的产业模式，这里既肯定了电网中枢为王的过渡性地位，也明确了集权垄断性电网终究是一种试错的行为。为此，“五号文”明确“完成上述改革以后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制”。我们也可以说，当初的国家电网公司出生时只办理了临时户口，改革主导者并没有给予国网公司长期存在的政治背书和社会担保。

　　当时，“五号文”塑造了过渡性的政企合一、公权力与企业私权力融合的国家电网体制，它强调：“国家电网公司的主要职责是：负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题；参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程，近期负责三峡输变电网络工程的建设管理；受国家有关部门委托，协助制定全国电网发展规划。”这个设计也催生了输电调度规划合一的国家电网高度垄断的阶段性权力。当然，“五号文”也否定了国家电网垄断全行业的模式，界定了南方电网、国家电网、内蒙古电网多元竞争的格局，应该说，这在当时也是具有前瞻性的。根据国家电监会专家吴疆先生多年的研究结果：“国家电网的经营指标几年来系统性地落后于南方电网，即四大类指标7年的71次对比中59次落后，根本原因不是条件差异大或不努力，而只能说明国家电网公司的规模过大，已经超越了经济规模的合理限度，大而不当，勉为其难。”因此，国家电网的超级体系不仅是市场的力量，也是体制的力量和国家资源的合成，我们可以从不同的参考系确定它的不同价值。电网的发展需要加快实现政企分开，建立真正的创新竞争力，而不应依靠国有企业和市场的垄断地位存续和发展。

　　事情至此，应该说，实现“五号文”宏观使命的最理想模式就是把握历史机遇，实现从电力等级制到市场化互动网络的转变，这也是中国电力体制改革战略转变的核心枢纽。目前也有两种方案、两种模式。

　　第一种我们可以称作两段论，即：它的第一阶段是成功实现厂网分开，实现生产方面的有效竞争；第二阶段就是要实现生产者和消费者互动的市场模式，其中电网的地位转变为居间服务。

　　第二种发展模式可称为三段论，即：第一阶段实现厂网分离，国家电网位居中枢，形成电力集权垄断模式；第二阶段国家电网仍然位居中枢，实施局部社会化改革。例如：构建一个超级电网和微电网，甚至智能微网的复合体系。但是，这个体系仍然要维持输配一体化、调度公权与国家电网公司一体化，实际上就是以对新能源发展、区域电力建设做出的局部妥协，换取在中国这样一个电力大国继续维持国家电网的垄断地位；第三阶段就是将电力市场经济作为可以追求但推迟实现的愿景，并且放大从等级制电力系统转变为市场经济的历史区间，甚至以市场经济概念包装垄断电力体系的利益和诉求。例如：有关“坚强的智能电网”概念，它包含有部分智能电网的创新概念、创新空间，但主要内涵仍然是国家电网现有的运行体系和电网管理模式，致使从2009年起国家电网失去了借助智能电网实施战略转型的大好良机。虽然国家电网已在广泛的营业区域内安装了5000万块、甚至更多的智能电表，但是，这些电表没有类似电脑的操作系统，只能作为智能电网的试错产品。而且，这些电表的用户也不具备与电力生产者互动的市场条件、制度条件。依靠垄断经济而非市场经济，就会不断出现这样雕文刻镂的事情。

　　值此中共十八大确立新的社会发展目标的情况之下，中国正在进入电力体制总体变革大周期的历史节点，但是，三段论的电力体制模式仍然要以国家电网集权管理模式为基础，延缓、推后智能化、市场化的现代中国电力体制建设，这是与历史潮流背驰的。国家电网公司的单一股东是中央政府，电力改革与发展的主导权也在中央政府手中，加大中国电力体制改革转型成本的限度是有约束的。无论从全国人民对待国网公司垄断的舆情而言，还是从各级政府实施分布式能源发展所受阻力而言，以及从提高能源效率而言，国网公司的垄断管理模式的社会承认度都在不断下降。

　　成塔的积沙正在散开，成冰的积雪正在融化，以创新模式实现电力大发展的时代正在来临。

　　目前来看，国家电网公司调整区域电网公司的模式正在成为中央政府改造国网公司管理模式的演练。中国发展的历史机遇、中国的电力市场、中国电力的从业人员、中国电力行业的高端管理团队，完全可以建造出一个“广泛赢得社会承认，比现在利益规模更大，可以经受历史发展的检验，智能化、包容性、可持续”的电力产业体系。

　　3.关于电力体制改革的指导思想和基本任务

　　目前来看，国家电网聚合了我们整个电力中枢的调度管理、电力输送、市场交易、价格上行、电力投资的主导权力，形成了类似人民公社的“超级电力公社”。政企贸科四维合一的电网强权体制拦截了中国电力生产者和消费者的巨大市场活力，拆分改造国家电网将成为新一轮电力体制改革必须直面的历史课题

　　有关电力体制改革的指导思想也可以设计如下：

　　按照中共十八大精神，总结和借鉴国内外先进电力体制改革的经验和教训，改善政府电力宏观管理能力，充分发挥市场配置资源、技术、产品和先进服务的基础性作用，建立与社会主义市场经济体制相适应的现代电力体制。

　　改革要有利于促进国民经济、特别是电力产业的发展；有利于消费者利益最大化；有利于实现以城市为中心的分布式、网络化的清洁能源体系的快速发展；有利于提高供电和用电的安全可靠性，实现电力网与互联网的产业融合，发展电力知识经济；有利于电力企业转变经营机制，提高电力产业效率，满足全社会不断增长的电力需求；有利于实现绿色、可持续、智能化的生态环境建设，发展电力绿色经济。

　　改革需要按照顶层设计、总体规划、分步实施、配套推进、焕发产需双方生产力的原则，科学领导，加强地方多样化改革试验，高效组织管理，试点型、分阶段、多周期地实现改革目标。

　　有关电力体制改革的基本任务我们也可以初步设计如下：

　　其一

　　，关于电力产品和服务：

　　电力体制改革需要重新界定电力产品的传统定位，电力产品具备天然的商品属性，也需要实施有限度且区别化的保障政策，实现开放、普遍、互动化的服务，正确核定清洁能源、能源效率的复合社会成本并成为国家主力能源，确立并分级运转公众对于电力价格监督机制。积极推动各种形式的智能微网、新能源以及低碳等示范区工程建设，加大力度在局部地区实现清洁能源、特别是可再生能源成为优势能源，为大规模商业开发利用海洋、内地、中低空风能、太阳能、生物质能提供一切便利条件和创造市场。

　　其二

　　，关于构建世界领先的电力市场经济：

　　构建生产者和消费者为根本主体的直接交换的电力市场经济体系，承认他们共同提供商品和服务，共同决定电力价格体系，共同构成电力市场主体，赋予消费者新的社会资源与实施电价改革同步推进，电力改革要为广大消费者带来直接利益。建构发电和用电两端对称的市场竞争机制，积极开发发电、输电、配电、售电、用电智能配置结构的市场资源，确立用电峰谷的区别电价，探索为智能消费者提供高峰间不用电可以交换获得免费低谷电量的激励政策。政府核定并严格监管输配电价，构建国际领先的结构化的需方生产力，发展全国多层次的电力交易市场，推进先进的电力现期、远期产品和服务交易。

　　其三

　　，关于实现进一步的政企分开，优化电网规模：

　　积极推进电力产业的政企分开，采取电力公权与私权分治措施，转变政府职能，加强政府的公共职能管理建设，推动电力调度、规划、交易、结算的分立运行，建立国家电力调度中心、国家电力规划中心、国家电力交易市场体系、中央电力结算系统等，实现电力公权独立，实施程序化的政府监管。终端电价下放地方决定，各价区可根据本地情况分区执行。电力项目审批权限分步向地方下放，同时加强规划协调及监督调控，实现中国电力投资的高效局面。

　　优化电网规模，分拆国家电网，进一步剥离企业的社会职能与公共权力，明确国有电力企业的发展定位，实行整体业务上市，推行具有广泛社会监督机制的电力股份制企业发展。实现输配电业务的公用化运转和严格的政府监管，确立国有企业的法人结构和市场化运营机制，构建真正的电力市场经济的主力业态，没有真正的现代电力企业就没有真正的电力市场。

　　为200万国内电力大用户发放电力市场购销牌照，加强全国3亿电力用户在智能微网、节能管理的扶持和管理，优化政府监管的宏观电力管理资源。

　　进一步提高电力行业统计信息、价格信息及监管政策的透明度，总体规划电网创新发展，实现智能化、可持续、生态型转变。

　　目前来看，国家电网聚合了我们整个电力中枢的调度管理、电力输送、市场交易、价格上行、电力投资的主导权力，形成了类似人民公社的“超级电力公社”。一方面，消费者成为其下游产业的内部社员，消费者无法与生产者实现正常的市场互动，政企贸科四维合一的电网与用户之间属于等级化、不平等的市场关系；另一方面，生产者也成为其上游捆绑的加工厂，生产者不能对消费者的合理需求直接有效互动，也可以说，政企贸科四维合一的电网强权体制拦截了中国电力生产者和消费者的巨大市场活力，拆分改造国家电网将成为新一轮电力体制改革必须直面的历史课题。

　　其四

　　，关于发展多层次、多种形式的电力产业网络：

　　构建国际领先的电力工业网络、电力市场网络、信息网与电网融合的智能网络的三维网络，通过先进高效、高维度、多层次的电力复合网络配置资源。建立先进的十要素电力流程，即：生产、输送、分配、市场、运营、服务、用户、不同能量网架间的优化互动、远期能源价格管理和监管、碳权利的管理。

　　对各种类型的电力企业和服务组织实施现代公司化管理或者合作社互助、市场化运行、体制化建设。对电力业务经营实行分级管理，放松管制，支持竞争，鼓励在生产侧、消费侧以及各种新型的电力服务平台发展各种形式的创新企业，实行多种所有制的混合发展机制。

　　力争建设适合中国600亿平方米建筑的智能建筑能源网络；加快建设适合1亿辆各类车辆包括电动车在内的智能交通大型电力综合服务网络；力争建立适合中国30亿工业装备及构件的智能化的工业用能网络；力争建立多种能源，包括与电力网络互动的智能能源网，达到我国能源利用的高端结构。

　　4.正确把握新一轮电力体制改革的历史意义

　　从集中分层制电力系统转向柔性社会生态系统是中国电力体制改革的思想起点

　　大型经济体每年需要维持相当于GDP之1%比例以上规模的投资，用于新建电力系统和维持电力能源公共政策的平衡。这个投资已经具备扭转、改变国民经济能力的水平，撬动它，不但改变电力产业版图，而且改变经济增长能力，这使得现有的电力投资位居发展的十字路口投资方向对了，增强经济能力；投资方向错误了，将会造成国家经济功能的紊乱。推动电力体制改革攸关中国每年8000亿元人民币电力投资的取向，对整个国民经济发展至为关键，也是中国新一届政府撬动经济的战略杠杆，发挥好了，它的作用会超过2008年金融危机时期的四万亿刺激计划，电力体制改革理应为此提供广阔机遇。

　　为此，我们可以认识到电力革命和电力体制改革的双重作用：即：从集中分层制电力系统转向柔性社会生态系统是它的思想起点；实施全社会参与的电力革命，改变现代化发展线路是它的引擎；实现电力知识经济、电力绿色经济、电力智能网络经济则是它富有生命力的主干；将电力消费者的权项转变为其财产性收入，转向更加清洁、更为高效的电力能源利用是它发展的必然结果。显然，垄断集权、忽视需方生产力的国家电网的管理模式不能再阻挡中国电力产业的大发展新机遇了。

　　（作者系中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长，电子邮箱：bebobe@163.com）