刘胜军：中国应设立“国家改革委员会”

　　去年11月29日，中共中央总书记习近平在参观《复兴之路》展览时表示：“空谈误国，实干兴邦”。与此相呼应，去年12月的中国中央经济工作会议明确提出改革要有“总体方案、路线图、时间表”。这让人期待，重启改革的征程能迈出重要一步。

　　但中国改革从来都是“知易行难”。这让我想起了最近的两个改革方案的难产。

　　（一）去年10月，国务院下令在元旦之前出台收入分配改革总体方案。然而迄今仍未出台。自从2004年启动这一计划以来，这已经不是第一次错过最后期限了。方案至少已经六易其稿。国家信息中心研究员祁京梅说，该方案八年以来面临的是同一个障碍：国有企业的反对。

　　（二）2011年下半年，温州爆发金融危机。去年3月28日，国务院批准温州设立“金融综合改革实验区”。“温州金改”吊足了媒体的胃口，但改革方案却一直难产。去年7月底温州金融办称，温州金改细则按照计划会在8月公布。但直到11月23日，《浙江省温州市金融综合改革试验区实施方案》才艰难问世。而且令人失望的是，从方案内容来看，温州金融危机的压力并没有倒逼出具有实质性意义的改革突破。

　　改革进展迟滞，已非偶然现象。近年来，改革进度不仅落后于经济社会发展，更落后于民众期望与社会压力的积累，突出表现在：（1）政府职能转变进展缓慢。虽然在2003年十六届三中全会就提出政府主要职能要从经济建设转向公共服务，但实际上地方政府对微观经济活动的涉足不断深入，甚至出现了“地方政府公司化”的奇特局面。(2）国企改革不进反退。尽管中央决议提出国企要退出竞争性领域，但在利益的驱使下，国企介入PE、房地产等各类竞争性领域渐成常态，国资委要求央企退出房地产的政策也被高高挂起。（3）政府部门不断扩权，压制市场创新空间。结果是，改革出现了“只听楼梯响，不见人下来”的局面。

　　何以至此？特殊既得利益者的阻挠是关键原因。对此，中国社会其实已有共识。2012年11月，在全国综合配套改革试点工作座谈会上，李克强强调：“改革目前已进入攻坚区、深水区，下一步的改革，不仅是解放思想、更新观念，更多方面的改革是要打破固有利益格局”。2012年12月习近平在深圳表示：“我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。

　　其实，利益集团（interest group）的存在，是市场经济条件下的社会常态，必须正视这一现实。即使在市场经济和法治相当完善的美国，利益集团的游说也是无处不在，甚至出现了“K街”这样的职业游说行业。例如：美国次贷危机中，华尔街的金融高管可谓是罪魁祸首，但是在其强大的游说能力之下，奥巴马惩治华尔街的金融改革法案被不断“完善”，惩治效力大打折扣。最终满腹怨气的民众走上街头，发起了“占领华尔街”运动。

　　中国的特殊性在于，在半市场半统治的经济格局下，政府官员充分尝到了权力的甜头，政府部门成为最大的特殊利益集团，寻租甚至“设租”的现象非常普遍，这也是腐败难以遏制的体制性根源。但同时，政府部门又是改革方案的制订者。于是改革陷入了“政府部门自己改革自己”的悖论，这几乎是不可能的任务，用高西庆的话说只能指望“灵魂深处的革命”。对此，我们不能讳疾忌医。

　　出路何在？回顾上世纪80-90年代的体制改革，能取得实质性进展的关键因素有三：1）领导者承担历史责任的勇气和魄力；2）巨大的改革压力（国企大面积亏损、银行技术性破产）；3）由利益相对超脱的“体制改革委员会”来制订改革方案（简称“体改委”，后来更名为“体改办”，即国务院经济体制改革办公室。2003年被并入“发改委”）。

　　1982年体改委成立后，先后有两任总理兼任体改委主任，中央政府推进改革的决心由此可窥一班。陈锦华被任命为体改委主任时担心地说：“大家说到改革的事，都是各说各的，都是要改革别人，不想改革自己。在这样的情况下，工作很难做，我担心搞不好。”姚依林告诉他：“正因为改革当中协调的任务很重，所以我们才想把你调来。” 从实际运作来看，体改委除了总体规划以外，还要负责各部委改革的协调。各部委的所有改革方案都要送体改委征求意见，经过体改委协调以后才能上报。

　　体改委的设立，有效地弱化了各个政府部门的“部门利益”，在设计合理的改革方案方面发挥了关键作用，为市场经济体制的确立、股份制改革和证券市场的设立、财税制度、金融制度、城镇职工养老保险制度、城镇住房制度、流通体制、土地制度等重大改革事项做出了历史性贡献。不仅如此，体改委还培养了一批具有改革意识的精英官员（学者），例如王岐山、周小川、楼继伟、李剑阁、郭树清、高尚全、刘纪鹏、曹远征、张维迎等。

　　以中国当下的改革形势而言，部门利益的藩篱和官员维护手中权力的诱惑，比上世纪90年代要严重得多。改革的主要障碍，已不是意识形态，而是既得利益。要真心推动改革，就必须承认“屁股决定脑袋”这个朴素的道理，设立利益相对中立的“国家改革委员会”来实施下一步的改革顶层设计。

　　吴敬琏教授说：“改革的方案设计和总体规划是一项十分艰巨、复杂的工作，需要官、产、学各界人士的广泛参与和协同努力，只有这样才能够集思广益，凝聚有识之士的共识，获得克服阻力、推进改革的社会支持”。笔者认为，如果“国家改革委员会”能够成为广泛吸纳社会各界人士参与的平台，将为下一步改革更大程度体现最广大人民根本利益创造体制空间。

　　有趣的是，自2003年“体改办”被并入“发改委”以来，有关恢复或重设“体改委”的呼声一直没有停止过。许小年、张维迎、周天勇、魏加宁、迟福林、钱颖一、宗庆后等诸多人士在各种场合表达了类似观点。

　　2004年刘纪鹏发表了题为《从想念体改委说起》的文章，称“我（当时）对中国未来的改革能否成功有很大的忧虑。现在看来，当初的忧虑不无道理。”原体改委主任陈锦华也曾表示：“国家体改委机构撤销，人员没有留住，有些重要改革也没有深化下去。体改委消亡有点儿过早了，中国还不到这一步。”

　　恢复体改委或设立新的“国家改革委员会”，应当成为重启中国改革的一个必要且可行的现实突破口。

　　（注：作者：刘胜军 中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长 本文仅代表作者本人观点。）