城镇化呼唤新的财税体制

　　文辉/文 我国的城镇化不仅是一个经济问题，还是一个社会问题，也是一个政治问题。城镇化之所以能成为当前的热点重点也是难点，是因为它与政府、与众多行业和广大老百姓的利益息息相关。城镇化就好比一个大蛋糕，每个主体都能从中看到自己的利益所在，虽然容易形成社会 共识，但却不好分配，其中尤以中央和地方的分配为甚。

　　当前我国城镇化最大的问题是存在不彻底性，2.6亿已经进入城镇就业的农业转移人口不能完全享受城镇均等的公共服务。这与中央和地方对于城镇化的理解上的偏差有关。从中央政府的角度来看，城镇化的重点是人，要做存量和质量，就是要使农民工市民化，从而能够与城镇居民享受同样的公共服务，只有解决了农民工在城镇有稳定的就业，有保障性住房，有基本的公共服务，才能缩小中国的城乡差距，才能释放出巨大的消费潜力拉动内需。从地方政府的角度来看，城镇化的重点是土地，是投资，要做的是增量和速度，只有不断扩大城镇规模，才能获取更多建设用地指标，才能有更多的财税收入。

　　当然，这与我国财税分配体制不无关系，自1994年实行分税制以来，使得中央财政盘子越来越大，中央财政的比重超过了地方，但中央与地方的财权和事权越来越不匹配。地方政府缺少稳定的财税来源，土地财政已成为地方财政的半壁江山，尽管土地财政从预算外收入到纳入地方预算内管理，逐步规范，但终归逃不出作为地方政府扩张性发展的动力源泉。在地方政府看来，农民工是否进得了城，能否进得起城不是它考虑的重点，因此才有了新城变“鬼城”，才有了唱“空城计”，才有了大广场、宽马路等形象工程，而这一切只是为了更有利地提高土地出让金。但土地财政又是不具备可持续的。每个地方建新城一定有它的合理性，但当所有地方都在建新城就一定会有问题的，这就是经济学上讲的合成谬论，也是中央与地方对城镇化问题看法的根本分歧之所在。

　　因此，理清双方的财权和事权至关重要。把顶层设计和地方试点相结合，对财政管理体制进行改革，特别是分税制的改革，使中央政府制定的城镇化目标，地方政府愿意积极配合落实下去，并且真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化。另外，还要建立中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府等对农民工市民化合理的成本分担机制。既不要让中央财力撒胡椒面，收效甚微，又不要让地方财力无力承受，避重就轻。

　　从当前财税体制改革的趋势来看，一是各地开展“营改增”试点，把营业税纳入到共享税，进一步压缩了地方的财税空间，势必带来增值税分配比例的调整，为更好地使财权与事权相匹配，应扩大地方对增值税的分成比例。二是当“营改增”后，要为地方确立新的主体税种，其中房产税是一个可以考虑的方向，适度扩大房产税的试点地区和试点范围。特别是选择中西部地区一些既没有自主的财税来源，又没有土地财政收入的中小城市试点，原则上对城乡房产无论存量还是增量都进行征税，当然要建立在城乡房产价值评估的基础上，特别是城乡要素能自由流动的基础上。三是地方政府可以通过市场化进行融资，但是如果没有稳定的财税来源，所有的债务终归还是通过卖地来化解，又走上土地财政的老路子了。总之，财税改革的重点是要调动地方的积极性，与中央一起形成合力来推动城镇化发展，改变传统的城镇化路径，提高城镇化质量。

　　一旦地方政府有了稳定的财税来源，且财税来源直接取自于当地居住就业的居民，地方政府才有更大的动力去平稳持续地推动城镇化，通过做好农民工市民化的公共服务，从而吸引更多的人来本地居住和就业，形成良性循环。否则，地方政府要么继续通过卖地、投资拉动等手段来找钱，纵使能解决本地居民公共服务但忽视了外来人口的；要么单纯“等靠要”中央转移支付和投资项目，没有造血补血功能，根本无力应对。这两者都不是积极解决我国大规模农民工进城的有效方案。

　　（作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任）