首都之困：人口众多、交通拥堵等都市病有无良药？

　　本报记者 张子宇 实习生 罗晓彤

　　严重污染的浑浊空气、黑压压的庞大人口、堵塞的交通，上下班艰难，以及各种生存压力，极低的幸福感，迷惘的外来人口，这些特征和世界上最庞大的城市之一—中国首都北京有着高度的契合。

　　作为一个高速经济成长中的发达国家的政治和经济中心，北京因为种种不宜居的负面问题，正承载着无数的抱怨、质疑与迷惘。北京的环境问题，已经成为2013年开年中国最受关注的议题之一。

　　以上诸多缺陷从印度的新德里到泰国的曼谷，从印尼的雅加达到尼日利亚的拉加斯，在全球诸多国家中可谓司空见惯。

　　当英国的伦敦、日本的东京这样的超级首都以繁荣的经济、有序的管理、多元的文化以及各种便利成为首都典范之时，大多数发展中国家的首都正经历和北京相同的困局，这些闪亮的城市，尽管大部分历史悠久，赫赫有名，在本国乃至世界上都举足轻重，但是因为其城市基础设施和管理水平不足以应对不断涌入的庞大人口，结果呈现出极其怪异的现象：作为首都吸收了该国过多的经济和社会资源，导致和其他地方的差距越来越大；但面对不断增长的人口，这样的超级城市越来越难以为继。

　　针对这些首都病，各国均采取不同的措施以求克服、从迁都到扩张、从治安严打到交通限行，有些国家成功地解决了问题，跨越了“首都病”，有些国家则愈演愈烈，积重难返。各国的经验与教训，对于北京，是值得注视的参考系。

　　无解的德黑兰雾霾

　　某种程度上，中东名城德黑兰，与北京非常相似。伊朗首都德黑兰与埃及首都开罗、土耳其首都伊斯坦布尔并称为伊斯兰世界三大都市。这座城市与太多重大的历史事件和政治问题联系在一起。而同时，其糟糕的交通和严重空气污染也一直为人所诟病。

　　德黑兰是一座相当现代化的城市。特别是从二战后到上世纪70年代，作为产油大国的伊朗，在崇拜西方物质主义的国王巴列维指挥下，德黑兰大兴土木。正因为如此，德黑兰成为了伊朗独一无二的超级大都市，在规模和人口上远远大于千年古都伊斯法罕，并且外来人口仍在源源不断地迁入。

　　在伊斯兰革命以后，由于长期的战争和制裁，德黑兰基础设施严重老化，面对庞大人口力不从心，这导致德黑兰的“首都病”特别严重。

　　目前整个德黑兰常住人口超过1700万，差不多每四个伊朗人就有一个居住在德黑兰。根据2012年5月伊朗能源部电力司负责人透露的数据，德黑兰市电力消耗占全国电力总消耗量的1/4。

　　“伊斯兰革命后收归国有的曾经的希尔顿酒店，除了价格维持了国际水平，其他所有方面都像20年前我们某个地方的政府招待所，尤其是那条铺在床上风格久违的毛毯。几乎每一个城市中的建筑都有同样的感觉。斑驳甚至破旧的外墙，映照的是年久失修的骨感现实。很多公共建筑甚至商场酒店的内装修，已经完全跟不上时代的步伐。”一位中国学者在德黑兰参加一次国际会议时记录了如此的感想。

　　德黑兰严重的空气污染也如影随形。2012年12月4日，该城大雾弥漫且无风，市政府不得不宣布，因空气污染太严重，除医院、银行外，所有政府部门、私人企业、工厂和学校放假两天。当天的《德黑兰日报》头版是：“由于空气污染严重，本报停刊3天。”

　　和北京类似，德黑兰严重的空气污染也有地理方面的原因，这里属于大陆性半干旱气候，北部有高耸入云的厄尔布尔士山脉，南面则有荒漠，导致空气扩散不易，山脉还会挡住来自里海的气流。

　　2012年，世界卫生组织公布首份全球空气污染报告，伊朗被评为空气污染最严重的国家之一，其可吸入颗粒物年均数值达124微克/立方米；而伊朗西南部城市阿瓦士“荣登”全球空气质量最差城市，可吸入颗粒物年均数值高达372微克/立方米，接近世卫组织20微克建议值的19倍。这些空气中粒径在10微米以下的颗粒物，被人体吸收后，会引起心脏病、肺癌、哮喘和内呼吸道疾病。

　　严重的空气污染让德黑兰人苦不堪言。“很多人一说到伊朗，还以为是世外桃源，实际上德黑兰的空气非常差，经常有一股焦糊味。和北京相比，现代化程度完全不如，但是类似的毛病都有。”在德黑兰工作的中国人马先生告诉时代周报。而据德黑兰空气质量中心负责人拉什迪透露，由于空气污染，德黑兰每年有4000-5000人因病死亡。

　　目前德黑兰市政府在人口稠密地区部署了数辆救护车，防止有人突然发病。政府同时提醒当地居民尽量减少外出。而且和整个华北地区的大雾霾类似，伊朗除德黑兰外，伊朗西部、西南部等地的空气污染也较严重，一些城市已从12月3日起开始放假。

　　除了地理因素外，庞大的汽车保有量是德黑兰空气污染严重的主要原因。德黑兰市市长塔马多恩就表示，德黑兰的空气污染有80%来自汽车尾气排放。德黑兰面积并不大，但是汽车保有量很高。从《一次别离》等著名伊朗电影就可以看出，一般的德黑兰中产阶级都能拥有自己的小轿车。根据德黑兰市政局环境及可持续发展办公室，德黑兰可以容纳70万辆汽车，但现时在德黑兰街道上行驶的汽车高达400万辆。

　　而且，受制于制裁和经济问题，德黑兰的私家车大部分非常陈旧，不少还是伊朗伊斯兰革命前遗留下来的美国车。

　　英国媒体则援引一名伊朗分析师的话称，伊朗使用质量不达标的汽油是污染的主要原因之一。伊朗石油副部长对此予以否认，坚称伊朗的石油符合国际标准。

　　针对严重的空气污染，伊朗政府采取了多种方式，2000年时德黑兰市政府就提出开始实施一项为期10年的大气治理计划，包括用天然气做车辆燃料、淘汰破旧车辆以及向市场投放35万辆新车等。但从现实来看，几乎没什么效果。

　　伊朗还在2007年实施汽油配给计划，希望能够减少私家车使用，但同样收效甚微。另外伊朗也有类似中国的车辆限行政策，其在市中心的交通繁忙时间段设立了“交通分区”，进入“交通分区”的车辆受到特殊的限制。但这些政策执行效果并不好。

　　限车的不得法，和德黑兰不发达的公共交通有关，本来这里拥有中东第一个也是目前最大的地铁系统。德黑兰地铁早在上世纪70年代就开始动工，先有七条路线的规划，由法国公司负责兴建。但后来由于伊斯兰革命和战争，导致地铁工程被搁置，直到90年代后期才由中国公司接手兴建，于2000年通车。目前只有4条线51个站，长度120公里，此外还有两条线在建设中。

　　显然，这样的公共交通无法匹配一个千万人口的超级大都市。

　　最后，只剩迁都这一条路可走。2010年，伊朗政府宣布出于“安全和行政理由”而迁都的计划已有定案。国会将迁至沙赫鲁德，伊斯法罕及塞姆南为未来首都的候选城市。为了避免地震带来的潜在破坏，政府也有搬迁163个国有企业及一些大学的计划。总统内贾德认为至少要迁出500万人口，目前伊朗政府正将国防相关的企业迁出德黑兰。

　　贫民窟上的墨西哥城

　　居住着2000万人口的墨西哥城，是世界上人口仅次于日本东京的第二大都市。那里有美轮美奂的建筑，如拉美第一高楼市长大楼以及满布西班牙黄金时代风格的宪法广场。但那里，也有世界数一数二的庞大贫民窟以及令人生畏的各色犯罪。

　　严格来说，墨西哥城是一个正面典范，尽管作为一个发展中国家的首都，墨西哥城还有大量严峻的问题有待解决，很多矛盾也是结构上的。但在改善城市生活环境，如绿化空气等以及疏导人口这两大方面，墨西哥城的经验颇值得关注。

　　作为墨西哥的经济中心，墨西哥城中心商务区的现代化和繁荣令人咋舌，各种高楼大厦并不亚于那些著名的全球金融中心城市。尽管一直有很多问题，但墨西哥人均收入是中国人的两倍。但只要离开市区，沿着高速公路走，两旁沿山遍布的庞大贫民窟同样让人目瞪口呆，本该是一片青葱的山坡因为贫民窟的存在而光秃秃的。“墨西哥政府不能阻止老百姓迁移到这里居住，尽管那里的人不享受什么市政服务，但是他们却有办法生存下来。”2012年4月，一位当地的导游告诉时代周报记者。那一望无际的贫民窟，可以说也是墨西哥城标志性的特征。

　　和许多拉美国家一样，墨西哥城的贫民窟是过度城市化的产物，也是经济拉美化的一个重要特征，即一度繁荣的经济让大量的农村人口迁往城市寻找机会，但繁荣未能持续，穷人们却留在了都市。

　　贫民窟不但有失墨西哥的国家尊严，也带来严重的社会隐患，特别是治安问题，尽管墨西哥没有闹出如巴西那样需要动用军队去攻打贫民窟的奇观，但是贫民区中的各种藏污纳垢自不待言。另外，由于许多贫民窟没有自来水供应，许多人就地打井造成严重的沉降问题，形成了世界罕见的大面积沉降区。墨西哥城政府正在兴建供水工程，自谷地外的库扎拉马河引水入城，希望解决该问题。

　　贫民窟不但是经济结构不完整所造就的产物，也是人口过于集中的结果。2010年墨西哥总人口数为1.12亿，占世界第11位。墨西哥城人口密度为每平方公里5900人，在全球城市中排名第11位。

　　为了缓解人口过于集中，墨西哥城周围建立了大约30个卫星城，这些卫星城对城区人口实现了有效分流。目前墨西哥城大约有1500万人居住在卫星城中，他们中22%的人每天到墨西哥城工作。与此同时，居住在老城区的居民中也有6%人口到工业集中的卫星城上班。

　　为了有效地让居民主动离开市区前往卫星城，墨西哥城政府采取了一系列行政调节手段。除采取措施保证交通运输、住房、食品供应和人民安全等问题，政府还特意将一些著名的高中和大学建设到卫星城区，以吸引人们前往居住。此外，政府还利用城市化后出现的“逆城市化”趋势，将一些卫星城发展成中高档住宅的聚集地，富人和中产阶级选择到这里居住以躲避城市的喧嚣。

　　卫星城在分散城市拥挤的人口方面起了巨大的作用。1980年到2000年，整个墨西哥城中，人口增长率最高的地区已经不在主城区，而是特拉瓦科、夸希马尔帕、特拉尔潘三个卫星城。

　　另外，正是意识到城乡差距才是导致千万人涌向首都的根本原因，墨西哥城政府投入巨大物力和财力进行了城乡“均等化”改造，包括为边远地区1-3岁儿童、12岁以上身体虚弱的年轻人、45-59岁的妇女和60岁以上的老年人免费提供脱脂奶粉和鲜奶；在没有集市的农村，为贫民提供食品、药品、生活用品等；政府为70岁以上的老人建立账户，实行社会救助，每月发25美元补贴；实行大众医疗保险计划和为农村地区贫困家庭子女上学提供奖学金。

　　这些政策取得了一定的效果，墨西哥国家统计地理局的数字显示，1999-2009年，农村人口向墨西哥城移民的数量已经出现负增长。

　　尽管人口的增长已有初步缓解，但是墨西哥城的公共交通问题依然令人头疼。记者曾体验过那里的堵车，丝毫不亚于国内的北京、上海等地。据统计在墨西哥城，每天有700万-800万辆机动车在路上行驶，每年新增机动车数量达到25万辆。严重的拥堵，使居民每天花费数小时上下班不是新鲜事。美国IBM公司的一项统计显示，墨西哥城和北京是全球交通痛苦指数最高的两个城市。

　　墨西哥城的公共交通还算发达，共有11条地铁线，第12条地铁线路正在修建中，预计2012年初正式投入运营。但是许多墨西哥人却始终喜欢开车，有认为这是墨西哥上层人士爱面子的结果，比如墨西哥城城市交通和道路系统负责人阿曼多·坤托罗说：“上层人士和中产阶级根本不愿意使用公共交通，他们认为乘公车是丢脸的事，无法证明自己是‘有身份的人’。”

　　但实际上，治安问题才是制约许多人使用公共交通的根本原因。记者在初抵达墨西哥城之时，收到的指引里就写着绝对不要单独离开酒店进入城区，也不要随便打车。各国大使馆在发给自己国家公民的指引里也有五花八门的告诫，包括只使用收费公路（一些公路是游击队或者土匪的目标）等。墨西哥城城内的豪宅，无不高门壁垒，各种监视器、铁丝网等一应俱全，从外面完全看不到里面。

　　首尔的人口控制之道

　　很多去过韩国的人常说，“韩国精髓全在首尔，基本去了首尔就够了。”

　　首尔作为韩国的经济、科技和文化中心及首都，堪称“全国集一城”。目前，首尔全市人口1000多万，以首尔为中心的韩国首都圈（亦称首尔都市圈，包括仁川广域市和大部分的京畿道），人口则达2300万，差不多韩国近一半的人口居住于此。

　　首尔人口密度极高，几乎是纽约的2倍，罗马的8倍，略逊于巴黎。作为韩国的经济中心，韩国几乎全部的跨国公司如三星、LG、现代、起亚和SK集团等的总部都设在首尔。虽然首尔仅占韩国国土面积的0.6%，但首尔的GDP却占韩国GDP的21%。

　　首尔的发展和“汉江经济奇迹”密不可分，正是由于到首尔去才有好的工作机会，所以千千万万的韩国人离开家乡后的首选目的地都是首都。

　　不均衡的区域发展及过大的都市规模伴随着人口密集、地价飞涨、交通拥挤、环境污染等城市化恶象，阻碍可持续发展，韩国因此采取了包括迁都在内的多种措施，希望控制首尔的都市病。

　　为了加速企业的外迁以及控制学生和其他人口的内迁，韩国政府对迁出首都的公司和企业实行减免税，而对都市区企业的建立和扩张征以3-5倍的重税。同时对首尔与其他地区学校采取不同的收费方案，以限制中、高等院校学生向首尔转移。

　　进入上世纪80年代，首尔人口年增长速度降为2.4%，人口向首尔市流入的速度显著地减慢。首尔市的地域范围由于设置并严格执行城市绿带规划，1973年至今一直保持在605平方公里，没有再增长。

　　卫星城的分流也贡献极大，以仁川为例，从1990-2000年，仁川的人口由181万增加到246万。其他首尔周边的卫星城如城南、富川和光州，1980-1990年间的人口年增长率分别是16.3%、12.2%和10.5%，均大大高于韩国同期的整体增长速度(1.7%)。和中国广州的番禺、北京的通州类似，首尔周边也建立一些城镇，专供在首尔工作的人居住，其有一个很形象的名字—卧城。首尔周边的卧城达5个之多，这加大了区内的人口流动。根据首尔市住房统计局1988年的调查，48.5%的迁移者选择“住房”为其主要的迁移原因。

　　此外，迁都很早就提上了议事日程。韩国政府曾拟订过4次向首都圈外分散公共机关的计划，其中第四次计划—大田屯山政府大楼搬迁计划涉及搬迁公务员4000余人，是历次计划中规模最大、实施最有力的。

　　韩国希望迁都，除了首尔过于严重的首都病外，也有军事上的考虑。由于首尔位处汉江，和三八线只相距40公里，一旦南北爆发战争，朝鲜一方甚至只动用重炮和火箭炮就可以轰击首尔。

　　2003年韩国国会通过了《新行政首都特别法》，为迁移行政首都奠定了法律基础。按照政府时间表，地区规划设计会在2006年上半年内完成。由2007年起施工，2012年起政府部门迁入新址，分阶段搬迁计划直至2030年为止。被列入迁移计划的国家机关总数为85个，其中包括74个行政机关和11个司法机关。需要迁移的工作人员约2.36万人。而新行政首都的名字，最终选择了以朝鲜王朝第四代君王世宗大王为名的“世宗”。

　　和中国历史上的经验一样，迁都并不顺利，当时在野的大国家党就反对。多数的反对意见是认为建新首都花费巨大，初步估计建设和搬迁政府机关的费用达400亿美元，会令国家财政负担加重。另外，首都由首尔撤走，令原本在首尔投资的投资者却步，破坏首尔的国际地位和形象。

　　从根本上说，首先经过现代化的建设和管理，已经成为世界级的大都市，不但繁华、机会多，更是世界上网速最快的城市和时尚设计中心，各种轨道交通便利发达，环境空气等也有极大改善，再加上2012年首尔人口比2011年减少8万人，连续2年持续出现下降，韩国国内人口也在负增长，人口增长的压力减少后，迁都的最大动力自然没有了。

　　反对迁都的大国家党上台后，总理郑云灿2009年对迁都方案进行修改，新方案中完全废除了政府部门迁往世宗市的计划，世宗市也将不再建设成为行政中心，而是建设成以教育、科学、经济为中心的城市。直到目前，是否迁都还无定论，各方势力依然在博弈当中。