周其仁：“确权”究竟有何难？

　　看明白了，产改的风险主要源于名义上公有的资源，实际的权利边界不明。说全民所有也罢，集体所有也罢，无非只是划了一个大框框，无数生活在其中活生生的自然人，究竟哪些行为做得，哪些做不得，并没有清楚的限定。国企改制给资产定价，谁说了算？全国人民吗？国资委吗

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　　难怪传统的公有制一概排斥转手与转让。反正肉都烂在锅里，大家占用、使用便罢，就是不要转手、议价、交易的种种麻烦。不过这样一来，也就得不到资源转手的巨大收益——同样的资源被不同的人利用，效果有天壤之别。前苏联那套体制到最后撑不下去，就经济讲经济，稀缺资源一旦动员起来被利用，就无法做到不断向利用效率更高的人转手。20世纪全球经济体制比赛，输赢其实就在这么一点。

　　问题是，多年排斥流转的体制，压根儿就没有为转手做好准备。资源转手总要有人喊价、有人还价、有人定约，然后大家一起在可执行的法律框架下履约吧？可是在全民公有、集体公有的情况下，这个“人”就是出不来！写过的，公有制下的人，全部都是“代理人”，倘若得不到“委托人”——那永远是抽象的、没有具体行为能力的“全民”、“国家”或“集体”——的授权，形形色色的代理人占资源可以，用资源也可以，但转让资源就不成！

　　说来说去，“经济改革”活剧的核心戏码就是这么一出。市场化还是不市场化，前提的前提就是产权有没有清楚的界定。科斯1959年写下“清楚的产权界定是市场交易的前提”，是一般化的法律经济学道理，放之四海而皆准。但究竟怎样做到清楚的产权界定，那就不是科斯定理可以解决的。中国改革的经验后来吸引到科斯的注意，是因为中国自己探索着创立走市场之路。去年科斯和王宁的新著面世，以“How（怎样）”字打头阐释中国经验，点到了问题的关键。

　　中国的经验是先划使用权，再划转让权。其实使用权的界定在改革前就有了，否则，所谓“单位所有制”就无从理解。改革无非推进了一步：把公有资源的使用权界定给了私人。譬如包产到户，就是把已经明确为生产队的集体土地，经由一个承包合同，界定给农民家庭耕作、使用。这么一个变换，农民的吃饭问题就解决了。再延伸一步，怎么种、种什么、卖什么、卖多少，都交付农户处理，使用权就发展成“经营权”。再进一步，允许农户把土地经营权转让——开始叫“转包”——公地的私权界定就基本完成了。

　　农地如此处理，其他资源大同小异，也循着“先定使用权、再定转让权”的路径，传统公有制的改革之路，岂不就走出来了？老实说，去成都调查之前，我自己大体上就是这样想的。回顾一下，“允许农地转包”早在上世纪80年代就上了当时中央一号文件，也载入2002年的《农地承包法》。后来的调查说实际发生的转包面积不大，我自己的解读是需求不旺——除了通胀高企的时候，时不时粮价跑出来充当替罪羊——农产品之价一般比较相宜，难以刺激规模农业经营的发展。可是眼看中国成了“世界工厂”，上亿农民转出来打工，为什么那过于细小的农业家庭经营，还那么顽固地存在着？2005年我到浙江衢州，看到几个1500－2000亩量级的种粮大户，土地全部转包而来，以为规模经营从此大有看头。然而几年过去了，星星之火，好像还是不曾燎原。

　　是成都的确权实践，教我懂得在制度供给这一侧，尚有没解决的麻烦。还以农地为例，“家庭联产承包”制三十年了，中央的政策文告差不多年年说“长期不变”——2004年中国总理对外国记者说“长期不变就是永远不变”，2008年中共十七届三中全会的决议里出现了“长久不变”的新颖表述。不过当你真的沉下去观察的时候，还是不难看到，那宣布不变的土地承包权，事实上还是不断在变！追根究底，问题还在“集体”，因为构成那个“集体”的农民家庭，受生老病死、婚丧嫁娶规律的支配，人数不断在变、家庭数也不断在变。这是说，“集体的边界”在变，农户家庭的承包权怎么可以做到不变？

　　这段公案，城里的读者怕不容易完全明白。我们不妨暂且搁置，容我另外专文介绍和阐释。避开农地不谈，先将少受集体边界变化影响的其他资源，比如农户私房及其宅基地，沿着“划清使用权、再划转让权”的路数“明晰产权”，是不是容易一些了呢？

　　答案是也不尽然。为什么？因为所谓农民私房，“私”的来历多种多样。按时间划分，村子里总有一小部分农家住宅是真正的“祖宅”，也就是这些人家祖上留下的家产。虽然确凿的信息不详，一般也不见产权文书，但在村民的记忆之中，该房产是张三还是李四的，总很明确。就我亲见的实例，凡上世纪50年代急风暴雨的土改也未加触及的私宅，即便很大，也是清清楚楚合法的民产。算上房前屋后，一户人家占地论亩甚至数亩之大的，不多见，但还是有的。

　　土改——或后继政治运动——再分配过的，是另一类农民私产。通常不会有祖宅那么大，但私产边界也清楚，毕竟超过半个世纪，好几代人了，被“习惯法”承认的。现在有的专家喜欢拿一顶“主张私有化”的帽子套到别人头上，他们或有不知，历史上真正搞过全盘私有化的，是毛主席、共产党领导的土改，结果是家家农民有份私产，且得到《中华人民共和国土地改革法》的承认和保护。

　　再下来，我习惯以1962年划线。此前，农民的房产是私产，所占宅基地也是私产。虽然合作化、人民公社化如火如荼，土改后受上引法律承认与保护的农地纷纷集体化，但“社会主义改造”讲究的是“生产资料公有化”，房屋和宅基地乃生活资料，还谈不到必须公有。但是，1962年以后就不同了。

　　这一年，中共中央通过了《人民公社60条》。毛泽东亲自挂帅搞的，文件主要起草人则是后来大红大紫再大黑的陈伯达。该文件不是法律——其实集体化、人民公社化根本就没有一个法律，只不过在当时，毛主席、中央文件比法律要大得多——但第一次明文规定：“生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第21条）。由此，原本私有的生活资料宅基地，就一下子被集体化了，且“一律不准出租和买卖”。这样一来，农民在1962年以后新得到的宅基地，以及在生产队范围内、原本作为私产的老宅基地，就一古脑儿属于“生产队所有”了。

　　但所谓“生产队所有”，也没有一套成形的稳定规范。其一，生产队就不稳定，像文革学大寨，不少地方“穷过渡”到大队核算制，生产队被打乱了。其二，上文提到过的，无论大队小队，“集体”的边界本身一直在变。其三，各地情况千差万别，农民究竟从生产队集体取得多大面积的宅基地，根本没有统一规范。最后也是最麻烦的，农村诸事，受“习惯法”支配，通常只有口头文学，没有文本记录！财产契书之类，差不多都是旧时代的象征，早就“纸船明烛照天烧”了。

　　所以即便1962年后，农民的住房和宅基地，也是占着便占着了。要论清楚的合法边界、来历与变更、契书凭证之类，还是谈不到，也用不着，反正“一律不准出租和买卖”，要那些劳什子有什么用？

　　大体要到很久以后，国家才以政策手段干预农村宅基地的分配。也许人多地少的约束太硬，农民建房占地的数量过多，所以国家终究深入到集体的这个财产部位，规定“禁止一户多宅”，以及农民盖房人均占地的数量杠杠。此杠杠一出，哪些房产属合规占地，哪些属违规多占，又是一笔不容易盘清楚的陈年老账。

　　最想不到的，农村土地房屋资源的权利划定，还受另外一重因素的制约。不好懂的，连我这个自认为对农村知道不少的，一时间也被搞得晕头转向。下回再谈吧。

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