破题始于户籍制度改革“人的城镇化”

　　十八大报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。可见，新型城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。

　　一年一度的春运仍在继续。今年春运从1月26日开始至3月6日结束，共计40天。初步预测，春运期间全国旅客发送量将达到34.07亿人次，比上年春运实际完成增长8.6%。春运，每年数十亿人次的流动，号称人类历史上最大规模的周期性迁徙。

　　来自美国的迈克，现在是中国人民大学国际关系学院的一名留学生。他经常看新闻或听周围的中国同学说起春运坐车难、买票难、交通拥堵，他表示不能理解。今年迈克终于跟随来自山东威海的同学陈波乘坐春运最受欢迎的交通工具“火车”，体验了一把中国春运，迈克用六个字总结了对春运最深刻的印象：“太挤了，人真多”。

　　在美国，圣诞节的地位类似于中国的春节，但迈克说美国没有圣诞节客运高峰。其实，美国人口的流动性要比中国大得多。据统计，美国人一生中平均要搬14次家，全国每年有20%的人口流动和搬迁。但与中国最大的不同就是，美国不存在户籍制度。在美国人的观念中，不论栖息于何地，都可以当作自己的家。在中国，由于长期实行严格的户籍制度，人们已经形成强烈的户籍观念，在一般人的观念中，只有户籍所在地才是自己真正的“家”，春节一到，便要回流。

　　在中国城乡二元土地制度和户籍制度的根源下，逐年递增的春运大军，其背后呈现出的是中国近年来城镇化的畸形之态：中国城镇化人口虽然在统计上已超过51％，但城镇户籍人口的比重只有35%左右，约2.2亿仍持农村户籍的城市务工人员，在很大程度上享受不到城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务，中国城镇化质量并不高。

　　十八大报告强调新型城镇化，城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。

　　⊙记者 梁敏 ○编辑 龚维松

　　新型城镇化

　　关键是“人的城镇化”

　　中国发展不平衡的矛盾突出，最大差距是城乡差距和区域差距，缩小这两大差距是实现现代化的必然要求和战略选择，也会激发巨大的发展潜力，这是一个较为长期的过程。积极稳妥推进新型城镇化，就是直面两大差距，是复杂的系统工程，也是解决上述矛盾的基本途径，核心是人的城镇化，关键在提高城镇化质量，并破解城市二元结构。

　　统计数据显示，目前中国城镇化率达到51.27%，但是城镇化的质量是不高的。不仅与发达国家70%-80%的城镇化率相差甚远，而且已经实现的仍然是半拉子城镇化。现在每四个城镇常住人口当中，就有一个是外来的流动人口，没有户籍的常住人口。

　　“目前就业质量和医疗、教育等福利保障依附于户籍存在，有无户籍差距很大，这是城镇内部新的二元结构，也是户籍改革的敏感点所在”，国务院发展研究中心副主任韩俊说。

　　有统计显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

　　相比中小城市，在拥有稀缺教育和医疗等资源的京沪等一线城市，户口更成为“福利”的象征。

　　京沪两地每年落户指标有限，每年都有大批应届毕业生因无法获得指标而成为流动人口中的一员。今年28岁的赵为，2010年在中央财经大学研究生毕业后，签约到北京一家没有户口指标的企业。

　　“当时在高薪但没户口和有户口但薪水较低之间，我选择了前者，毕业前几年并没有感觉到户口的作用，但这几年随着结婚买房和孩子上学等问题的出现，我有点后悔当时没留住户口了”。

　　赵为说，工作几年刚存了点钱想买房子就赶上“限购”，没有北京户口，纳税或社保不满5年的不具备购房资格。随后生孩子，没有北京户口上不了生育险。

　　“当种种公共服务和福利都与户籍挂钩，让我对这个城市失去了归属感”。

　　如果说户口对大学生来说是件烦恼的事，那对流动人口中庞大的农民工群体来说，京沪户籍是奢望。

　　尽管上海在2011年实施政策，被评为上海市优秀农民工并符合申请条件的，可按照“在本市作出重大贡献并获得相应奖励”申办本市常住户口。但每年几百个指标与近400万的农民工数量相比，实在微不足道。

　　韩俊表示，“由城市内部大量的农民工进城形成的二元结构所造成的差距，是我们国家现在发展面临最突出的差距，大量的农民工进入城市就业生活，但是难以融入城市，起不到减少农业人口，为农业现代化创造条件的作用，大量的流动人口融入不了城市，一定会积累很多矛盾。”

　　十八大报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。可见，新型城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。

　　国务院副总理李克强曾在不同场合强调，中国发展不平衡的矛盾突出，最大差距是城乡差距和区域差距，缩小这两大差距是实现现代化的必然要求和战略选择，也会激发巨大的发展潜力，这是一个较为长期的过程。积极稳妥推进新型城镇化，就是直面两大差距，是复杂的系统工程，也是解决的基本途径，核心是人的城镇化，关键在提高城镇化质量，并破解城市二元结构。

　　户籍改革难点多

　　都是“钱”字惹的祸

　　敞开城市大门，意味着城市要承受更大的资源和人口压力，财政负担加重，归根结底是钱的问题。目前地方政府在城镇化过程中，更关注“土地城镇化”。这种模式存在严重弊端。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。对于地方政府来说，中国下一轮的城镇化应重点关注“人的城镇化”，而非“土地城镇化”。

　　城镇化面临着现行户籍制度的严重掣肘，尽管我国户籍改革早在上世纪90年代初即已启动，但一直没有实质性进展。

　　一直以来，户籍改革的基本思路相当明确，即户籍回归户籍登记功能和自由迁徙，剥离附着于其上的各种其他功能，实行居住地准入制。然而，改革推进中阻力重重。早期曾有过影响社会管理的顾虑，他们担心如果放开城市户口限制，允许农民工自由落户，随着人口的大量涌进，很可能会出现贫民窟，犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”。

　　后来则集中于福利担忧。随着公众对就业、教育、医疗、退休、住房等基本需求较前有显著提升，社会也期待城市基本公共服务水准相应提升。倘在此时敞开城市大门，意味着城市要承受更大的资源和人口压力，财政负担加重，归根结底是钱的问题。

　　事实上，从2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。

　　去年由发改委牵头的国家城镇化专题调研组开展了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。调研组在调研过程中发现，户籍改革几乎遭到所有市长的反对，反对的理由很简单，就是户籍改革的成本过大。

　　中国社科院去年发布城市蓝皮书《中国城市发展报告》指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿元到50万亿元的成本。

　　在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。

　　据记者了解，地方政府财政收入来源目前有三个：一是土地出让，二是地方债务，三是金融贷款。其中土地出让金是最重要的财源。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。最新数据显示，今年1月份，全国土地出让金收入为562亿元，同比狂涨263%。

　　看来，地方政府在打好成本小算盘的时候，恐怕也不能忽略因为人口涌入而带来的额外收益。土地溢价来自于供求关系，如果没有数亿的进城打工者，仅仅靠城市户籍人口自然增长，能催化并支撑出如此庞大的土地财政的蛋糕吗？答案显然是：不能。另外，在农民工完成市民化后为城市创造的财富和价值也不容抹没，尽管这个成本回收和增值的过程相对缓慢。

　　正是担忧财政问题，目前地方政府在城镇化过程中，更关注“土地城镇化”。但在国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，这种城市化的发展模式存在一个严重弊端，就是在城市越来越大的同时，整个基础设施和社会公共服务的供给压力也相应增大。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。

　　“现在整个中国的发展，一年需要建设用地800多万亩，基础设施建设去年需要361万亩，工矿业大约需要268万亩，房地产是200万亩。很多城市吃饭靠财政，建设靠土地出让收益，大量地依靠卖地收入搞城市建设，是不合理的，是不可持续的。所以，土地财政要转型，我们要探索建立由地方的主体税源和主体税种，让地方有可持续的财税来源。”韩俊对记者说。

　　因此，对于地方政府来说，中国下一轮的城镇化应重点关注“人的城镇化”，而非“土地城镇化”。要侧重把那些已经住在城镇地区的人们变为真正的城里人，防止继续走圈地的道路。

　　告别二元户籍

　　户改迈出实质性一步

　　此前户籍制度改革，以“分类改革”为核心精神，规定不同的城市可以根据经济发展水平、现有资源承载能力，设定允许落户的不同年限，逐步让外来人口落户，“分类”推进改革。即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度不同。县级市落户比较容易，而直辖市的落户须“合理控制”。

　　从去年开始，户籍制度改革有了突破性进展，安徽铜陵、哈尔滨、南宁、大连、青岛等地分别发布新政，取消农业与非农户籍划分，实行城乡统一的户口登记管理制度，城镇居民、农村居民的户口统称“居民户口”。

　　十八大报告中提出，要“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化”，在韩俊看来，人的城镇化绝对不是简单地给他改户口，关键是贫富均等化。要逐步剥离粘附在城镇户口的各种福利，最终实现二者完全脱离。

　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林也说，“释放城镇化的内需潜力，重在解开城乡"二元方程"。解决此问题的关键就是落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。”

　　从这个角度来看，延续了50多年的二元户籍制度取消可以看做是户籍改革迈出实质性的一步。去除了“农民”、“市民”、“农民工”等不同身份之间的界限，让所有人能够享受在就业、社保、教育、医疗等方面均等的权利。

　　人的城镇化绝对不是简单地给他改户口，关键是贫富均等化。要逐步剥离粘附在城镇户口的各种福利，最终实现二者完全脱离；释放城镇化的内需潜力，重在解开城乡“二元方程”。解决此问题的关键就是落实农民工就业落户政策为突破口，放开城乡二元的户籍限制。

　　铜陵市是安徽省最先开展二元户籍改革，取消农业与非农户籍划分的城市。该市在户籍改革新政发布后，还出台了包括《铜陵市农村居民户改人员促进就业实施细则》等在内的10多项配套政策，以实现城乡制度的衔接，让农民成为新市民后，不仅原来享有的权利不变，还能有更多选择空间。

　　据铜陵市深入推进城乡一体化办公室综合组组长钟和平介绍，粗略估算，政府需要为每位“变身”市民的农民多掏出16万至21万元。

　　在钟和平看来，彻底打破城乡居民差距，建立一元化户籍管理可以有效缩小城乡差距，推动医疗、教育、社会保障等公共服务均衡化发展，促使城乡之间的生产要素流动更为自由、方便。

　　迟福林也指出，下一步以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革，放弃农村的土地意味着要换来城市市民的同等待遇，这事关城镇化改革的成败。

　　事实上，除了上述几个城市试点放开城乡二元户籍限制外，山东、福建、广东等多个省份在今年的政府工作报告中均提出，“逐步实现公共服务向全部常住人口覆盖”，这也就意味着未来户籍改革的步伐和步幅都将加快。

　　迟福林认为，人口城镇化应循序渐进，但也要有一个比较明确的时间表。应在一两年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件；3至5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开；8年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。

　　从2011年开始，中国城镇化率突破50%关口，城镇常住人口首次超过了农村常住人口，这标志着中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在这个转折时期，户籍制度改革传递出的是对农民工“市民”身份的认同，是对与市民一样享受平等权利的肯定。户籍制度改革加快，将使城镇化质量获得提升，并刺激经济增长，这同时也是转变增长方式大战略的基本内涵之一。 (来源：上海证券报)