王曦：水污染事件是对立法者的重要提醒

　　在近期曝光的山东潍坊一些企业涉嫌向地下排放污水一事中，有个细节是：一份网上流传的企业通知称，“2013年2月16日接市环保紧急通知，中央电视台《焦点访谈》节目组已于近日到达潍坊，对潍坊市各重点企业的污水排放问题进行暗访调查”。该通知要求各“相关单位”保证污水处理站正常运行，“确保废水零排放”。

　　公众普遍怀疑，潍坊环保部门涉嫌向相关企业通风报信，包庇向地下排污的企业。

　　事实上，潍坊环保部门是否发出过这种通知，并非问题核心。问题核心是：我们的法律能否有效抑制某些地方政府放弃环保职能、与违法企业沆瀣一气的情况？不幸的是，不论从现行环境保护类法律的文字规定看，还是从其执行情况看，答案都是否定的。

　　从法律文本看，现行环境保护类法律对政府行为几乎没有做出规范和制约，其针对的是企业，似乎只有企业是环境问题的制造者。实际上，政府违反环境法的情况普遍存在。近年来，媒体已无数次曝光，一些地方政府在规划地方经济发展、招商引资的过程中违反环境保护类法律。

　　去年，四川德阳什邡市、江苏南通启东市、浙江宁波市发生的环境群体性事件，就是因为当地群众不满有关环境的政府行为而引起的。此前披露的在湖南、浙江等多地出现的儿童“血铅”事件，也是地方政府在规划产业发展、招商引资中的错误决策及环境执法不力的恶果。种种情况表明，不少地方政府已沦为环境问题制造者。前些年，国家环保部和一些省级政府对地方政府刮起“环保风暴”，动用行政限批手段，也是针对其环境违法、违规行为。

　　法律要做的，是为人们的行为设立最低行为准则，并对违反者给予制裁。这种“最低行为准则”是维护公共秩序和公共利益所必需的。违反了这种准则，就是对每个人都需要的秩序和利益的侵犯。潍坊水污染事件再次严肃地质问我们：法律是否为相关主体都设立了最低行为准则？

　　在这一事件中，相关主体主要有三个：企业、政府和公众。法律应为这三类主体都规定最低行为准则。

　　在缺乏社会责任意识和政府监管的情况下，企业谋求利润最大化的本性决定了它必然会为节省成本而偷偷向地下排污。因此立法者必须对这种行为制定最低行为准则。《水污染防治法》第22条规定“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”；第35条规定“禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物”。这些规定尽管不够完善，但只要环保部门严格执行，也能制止企业向地下排污。

　　接下来，我们要考察的是：法律是否为政府履行环保职能规定了最低行为准则。仔细检查我国的环境保护类法律，我们发现这方面的规定十分苍白。虽有《环保法》第16条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”和第45条“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，但对如何操作这些规定语焉不详。

　　地方政府如何对环境质量负责，负什么责？所在单位或上级对环境监督管理人员的玩忽职守、徇私舞弊不予查处，怎么办？对地方政府在履行环保职能方面的不作为和乱作为，怎么办？这些问题在现行法律中找不到令人满意的答案。

　　这导致的结果是，地方政府在履行环保职能方面享有过分宽松的自由。在潍坊水污染事件中，一方面是潍坊环保部门两天排查715个企业，表示未发现污水直排；另一方面是环保部门给企业通风报信和记者实地调查发现“潍坊众多中小企业凿井排污在当地已非秘密，且近年来呈蔓延之势……打井灌污已形成一条初具规模的地下产业链”的媒体报道。从环境法律对政府履行环保职能的最低行为准则规定不足和地方政府具有极大的“唯GDP”冲动的情况看，媒体报道的情况更有可信度，潍坊当地环保部门有可能懈怠履行环保职能或乱作为。政府履行环保职能的最低行为准则规定匮乏的局面不应出现。

　　防止政府失灵的基本办法是把政府置于公众等第三方主体的监督之下。但现行环境保护类法律对公众等第三方主体在环境问题上的知情权、表达权、参与权和监督权没有给予充分保障。《环保法》第6条虽规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但如何行使这些权利，没有进一步规定。

　　在公众等第三方主体对政府的环保履职不能进行有效监督的情况下，政府就缺乏对企业严格监督和执法的动力。在这种情况下，地方政府为违法企业通风报信，不足为奇。在潍坊水污染一事中，除媒体外，我们没看到拥有监督权利的主体对地方政府有任何监督举动，不论地方人大，还是当地居民等。

　　总之，完善的环境立法，应对企业规定关于排污的最低行为准则；对政府规定切实履行环保职能的最低行为准则；对公众等第三方主体规定保障其对有关环境的政府行为和企业行为进行监督的权利及相关可操作的程序。潍坊水污染事件表明，在对政府的规范和制约和对公众等第三方主体的权利保障等方面，我国法律亟须完善。

　　由此，对国家立法机关有两点重要的提醒。一是要抓紧在法律上建立规范和约束有关环境的政府行为的制度。政府失灵不除，企业污染不止。规范和约束有关环境的政府行为的制度不建立，政府失灵不止。规范政府行为是规范企业行为的前提。“正人先正己”。政府先正，而后它才能使企业正。二是要通过立法来防止最坏情况发生。对地方环保部门为排污企业通风报信等传闻，立法者应宁可信其有,唯此才能制定和完善法律以防止这种情况发生。这就是所谓“信任不能代替监督”。全国人大常委会当前正在进行的《环保法》修改工作应及时记取这两点提醒。

　　作者系上海交通大学凯原法学院环境资源法研究所教授

　　来源：东方早报

　　作者：王曦