国务院参事夏斌：不宜将城镇化视为新一轮经济改革突破口

　　编者按：

　　为充分发挥国务院参事参政议政的重要作用，2013年两会，人民网与国务院参事室合作，就社会热点问题请各位参事发表意见建议，进行深度解读。人民网两会专题特开设“两会深阅读”栏目，集中各位国务院参事对社会广泛关注的民生热点问题的真知灼见。近日，人 民网记者特邀国务院参事夏斌针对新一轮全面经济改革的突破口表达了他的看法。

　　新一轮经济改革需要顶层设计和突破口

　　当前中国经济发展中面临的不平衡、不协调、不可持续的问题严重。正如十八大报告所坦承的，表现在方方面面。社会上下对改革滞后的严重性和改革的迫切性已非常清楚。

　　有人认为，新一轮改革可继续“摸着石头过河”，不必“顶层设计”。经过30多年改革，容易改的问题都已改或者正在改，剩下的都是“难啃的骨头”。2002年到2011年是中国经济高速发展的时代，同时也不可避免的是矛盾积累较多、经济不可持续性问题突出的时期。在这样的大前提下，靠持续的结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的时间不多了。今天的国人，对改革迫切性的环境与要求也已远远不是32年前改革之初那样模糊不清。大多数人都认识到零敲碎打的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。

　　要研究“顶层设计”，必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有个准确的把脉。且不说结构调整、城乡一体化、创新战略、提高开放水平等经济改革之题，就是解决民生中的收入、教育、就业、医疗、养老等问题，也无不样样都涉及经济问题及其体制改革。因此，面对如此之多的问题，为了防止“眉毛胡子一把抓”，找到综合改革的突破口是决定中国未来改革成败的大前提。

　　城镇化不是改革的突破口而是结果

　　全球危机后，中国外需减少并趋于常态化，因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略，无疑是正确的。许多人认为，城镇化将加大新城镇建设规模和提高贫穷农民变市民过程中的收入与消费水平，这是确保中国经济持续增长的“最大潜力”、是“历史机遇”，也确实存在发展的“广阔空间”。因此，不少人认为“城镇化是改革的突破口”。

　　当前，按户籍人口计算，中国实际城镇化率仅35%左右；但是按照“城镇非就业人口”加上“全国非农就业人口”除以“全国总人口”来估算，城镇化率则达到了60%。两者之间的巨大差异是由于真正的城镇化要看离开土地后的农民，是否真正享受了城市户籍居民的福利，城乡居民收入差距是否真正得到了缩小。

　　居住在城市的农民工要想像市民那样享受公共服务和福利，据测算，需要政府财政人均拿出8万元。全国2.5亿农民工，合计要掏20万亿元。农民工进城后要长期生活下去，就要有稳定的工作。要满足这些条件，除了巨额的财政投入，还需要发展劳动密集型的服务经济。由此看来，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容，以全面体现扩大内需的战略意图。因此，与其将城镇化当做经济改革的突破口，不如说它是改革的结果。

　　缩小居民收入差距将倒逼出多重制度改革

　　只有找到合理的突破口，才能做到改革一旦启动，就只能步步推进，难以往后退缩；才能顺藤摸瓜，缩小政府权力，扩展市场力量。根据此认识，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距为“突破口”，推动其他方面改革。

　　在未来八年中，应逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容，逐年缩少城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距，为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高的国民福利水平。逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政的入不敷出，从而进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革。

　　在农村，要想真正提高农民的收入，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更为突出的问题，一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。目前全国城市基础设施建设资金来源中，土地出让金占20%，其余绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资。因此土地出让金的骤然减少，将大幅度减少城市建设资金。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金等，若土地出让金骤然减少，其结果，不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设。在此情况下，绝大多数严重依靠土地的地方财政将难以维系，这也将成为促进财税改革的一个重要推力。

　　总之，缩小居民收入差距的一系列举措必将产生中央与地方财力和事权重新划分的强烈要求，并加速推进财税体制改革。此时，如果决策者只要是坚持改革不动摇，不停滞，不倒退，那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革。

　　打破因循守旧，制定中长期的改革预算，来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定了，会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部份国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　国务院参事夏斌简介：

　　夏斌，男，汉族，1951年5月生，现年58岁，上海市人，中共党员，硕士研究生，国务院发展研 究中心金融所所长，研究员，中国人民银行货币政策委员会委员。曾任中国人民银行金融研究所副所长、政策研究室副主任、非银行金融机构监管司司长等职务，享受国务院政府特殊津贴，长期从事国际收支、外汇储备等金融战略问题研究及金融市场监管研究工作。来源人民网)