夏斌：中国经济改革逻辑与行动框架

　　编者按：本文是国务院参事、本刊编委员会主任夏斌研究员关于中国经济改革的最新思考。与当前有关散见于媒体的各方人士的各种“碎片化”改革意见不同，夏斌研究员对这一问题的思考更为系统和全面。原文近两万字，本刊发表时有删节。

　　核心观点：

　　国人中的多数已认识到，靠“零敲碎打”的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革和将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所接受，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

　　城镇化本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会水到渠成地提高城镇化水平。

　　下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”（土地征地制度、社会保障、财税体制、“国进民退”）为主要内容的改革。

　　只要坚持改革不动摇，“两大核心”改革必然会强烈要求推动土地征地制度、社会保障、财税体制和“国退民进”四项重点改革。

　　要讲究改革的总体性、协调性和系统性，必须要有相应的组织班子。

　　统盘谋划和“顶层设计”迫在眉睫

　　正如“十八大”报告所坦承，当前中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题十分严重。解决这些问题，出路是改革。现在不是讨论“要不要”改革和“改革从哪突破”，改革的“路线图”、时间表是什么，已远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

　　但经济改革要不要“顶层设计”，对此仍存有争议。有人认为，可继续“摸着石头过河”，不必“顶层设计”。笔者认为这样做：一是非常困难。经过30多年改革，容易改的都已改过或正在改，剩下的都是难啃的“骨头”。二是会耽误发展大局。在面临各种复杂问题时，如果缺乏总体谋划，纯粹出于“问题导向”，则前几年的发展已经证明，“四平八稳”推改革的功效是不明显的。特别是当我们充分估计到下一轮改革中利益格局调整更加艰难与复杂，以及可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定等“纠结”，就很容易又会导致改革就易避难、“绕道走”的现象。其结果，在国家综合国力持续大幅提升的同时，国民仍“怨声载道”，中国经济所遇到的前所未有且不可持续的风险与挑战仍未彻底解决。

　　需要冷静指出的是，“十八大”已经向海内外庄严承诺：到2020年实现“两个翻番”目标。如果由于贻误改革进程，在临近2020年践诺“十八大”目标之前的几年内，经济结构的长期扭曲难以支撑预期的经济增长率（众多机构预测中国未来八年能持续保持中速增长的前提，是必须加快结构调整等改革），最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是，即使实现了“两个翻番”目标（因为此目标要求本身并不高），但如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清，则未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为这正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段时间，也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期，是分配不公引发民怨较大、社会不稳的时期。况且危机后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续较长时间，从而决定了给予中国依靠持续结构扭曲和粗放式增长，来解决问题的空间将不断缩小，所余时间也已不多。

　　还要清醒看到的是，今天的国人，对改革迫切性的目标与要求也已远不是32年前改革之初那般宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，国人对政治民主、经济福利的期望都提高了。在当前中国经济与社会矛盾、风险凸显期，国人中的多数已认识到，靠“零敲碎打”的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革和将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所接受，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

　　各经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

　　要研究“顶层设计”，必须要对当前经济发展中的各种问题和矛盾准确“把脉”。

　　“十八大”报告这样指出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式，立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说，这一系列的语言、逻辑是极其简明、清楚的。

　　但具体如何下手，改革什么？“十八大”报告分别从三个角度进行了概括和阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分，单纯从经济方面指出：一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分，从民生与社会管理（实际是解决经济问题）角度指出：一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理（此点不属经济内容）。同时，在“大力推进生态文明建设”部分，从讨论生态文明必然涉及的经济问题角度，又提出：要优化国土空间、促进资源节源、加大生态环保力度及相关的制度建设。

　　以上是党从执政的政治理念出发，分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度，对本属于经济发展与改革自身的各种问题，提出了解决的方向、要求与承诺（但没有量化的指标要求）。如此着笔阐述，是执政纲领写作方法的一般需要。这些问题无不涉及经济体制改革。面对如此之多的问题，如果不从政治角度而是从经济角度出发，如何梳理其因果逻辑关系，如何厘清中国经济不可持续发展中各问题的脉络，从而防止“眉毛胡子一把抓”，找到“抓手”或“突破口”，可以说，这是决定中国未来改革成败的大前提。

　　从经济学原理出发，实际上，目前人们经常议论的经济运行中的各种各样问题，都可以用以下四种结构分析法进行归并和把握。并从中可以发现，这些问题有的是下述重大结构扭曲的动因，有的是重大结构扭曲形成的衍生结果。

　　一是按国民生产总值的支出法角度分析，近10年来，投资、消费、净出口比例严重失衡，突出表现是消费不足，特别是消费中的居民消费占GDP比重严重偏低。该比重从2000年的46.4%一路下滑，到2010年仅为33.8%，下降了12.6个百分点。

　　二是按国民生产总值的生产法角度分析，近10年来，产业结构发展不协调。在第二产业比重稳步上升的同时，资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降。

　　三是按国民生产总值的收入法角度分析，近10年来，国民收入分配格局严重失调。居民薪酬收入占GDP比重一直呈下降趋势，而政府收入占比却大幅上升。

　　四是从国际收支法角度来看，近10年来，出现了中国总储蓄远大于国内投资的不协调现象。最为突出的2007～2008年，经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%，创历史记录。

　　以上从四个不同角度极简略概括了当前中国经济发展不平衡、不协调和不可持续的特征、现象。可以说，当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中，并都能从中得到解释（详见后述）。那么，今后的改革具体应从何着手、又如何推进？

　　笔者认为，要解决这一问题，首先需要对这四种扭曲结构间的关系正确认识与判断。下文的分析表明：这四种经济结构既是相对独立又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体在不同侧面的反映。我们只有在了解其互相联系及因果关系后，才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能找到改革的“抓手”。

　　如果先从以支出法角度的分析为始点（以生产法角度或收入法角度分析为始点同样可行），为什么近年来居民消费率逐步下降？众所周知，最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降，其次是居民预防性储蓄动机增强。此分析表明，要扭转这种局面，关键将直指收入分配改革与社会保障体系改革。

　　为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长，或为何居民收入跟不上政府、企业收入的增长速度？

　　在农村，主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，却绝大部分被政府与企业获得。2001～2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但农民通过征地拆迁补助和失地补助两项，仅获得了土地出让收入的37%。

　　在城市，居民收入增长慢的主要原因，一是上文所述的薪酬收入偏低。二是财产收入在下降。股市下跌，储蓄则遭受负利率损失。2011年，国内通货膨胀税高达1.5万亿元。三是过去几年快速发展的传统制造业资本有机构成提高，加之国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。相对应地，能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济和服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显抑制。因此，生产要素配置中资本与劳动力的明显强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

　　上述分析表明，要扭转城乡居民收入增长慢问题，关键直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、国企改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

　　又是何种原因造成产业结构的扭曲？就第二产业与服务业关系来看，一是税收问题，因此，目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增长过快。过去几年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企，不分红或少分红，以独占的各种优势，并撬动巨额信贷资金，实施多元化经营（包括以大量的非主业投资获取利润，如在金融领域），以不断推动上述支出法分析中的高投资水平，形成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是与此同时，对民营投资服务经济的限制过多，门槛过高，资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此种分析表明，要想彻底扭转这种局面，解决的措施不可能是单一的。问题直指税收改革、国退民进、落实“新非公36条”（即《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》）和利率汇率资源等要素价格的改革。

　　而又为何中国总储蓄率曾异常高于投资率？扭曲的收入结构、支出结构和生产结构加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素，以及外需繁荣因素，造成前几年国民生产的大量产品与服务，在供应国内部分消费和大量投资外，导致大量的净出口。

　　归纳以上分析，可以发现（见图1）：

　　第一，四种结构分析方法中的每一种分析，只是分别从国民经济总体的单一侧面，对不同的经济关系，以特定的经济范畴反映国民经济运行中的问题而已。

　　第二，如果以静态的、分别的视角并列和汇总四种方法分析，则经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但如果以动态的、互为联系的视角分析，它们之间却又是相互关联的。其中，有的是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果。因此，总体上看，国民经济运行中的结构矛盾关系错综复杂，并不是单独孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独予以解决，已是不可能。

　　第三，从以上着眼于实体经济运行中的结构关系分析，同样可以发现，相关结构问题的形成动因已不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因，一是利率、汇率、资源等要素价格改革的不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素同样对结构扭曲起到了不可忽视的推动作用。归结两者讨论可以发现，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行已是无法实现，必须要纠正政府在市场运行中的过度干预。

　　城镇化能否成为改革的“突破口”？

　　面对上述复杂的经济问题，改革从何入手，社会上有各种议论。有的认为“城镇化是改革的突破口”，对此应如何认识？

　　此次金融危机后，中国选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”战略无疑是正确的。推动城镇化无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”，也确实存在发展的“广阔空间”。但由此是否意味着，城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”？笔者在2012年7月曾撰文论述城镇化意味着什么，意味着：第一，农民要进城。但进城不单是户籍改革的问题，户籍背后隐含着农民工要享受小孩上幼儿园、学校，以及医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一个农民工转变为市民，财政要支付8万元，全国2.5亿农民工，合计要支出20万亿元（引自杜鹰的谈话。杜鹰系国家发改委副主任——编者注）。城镇化意味着财政要支出巨额资金。

　　第二，农民工进城后要在城市里住下来。要有住房，要配有自来水、电、燃气、道路、排污等设施。既要进行基础设施建设，又要有资金进行投资，投资主体是谁？若政府资金不足（基于房地产调控和土地收益分配制度改革，未来土地收入肯定将明显减少），民间资金能否投入，政策又如何引导？这又涉及到“新非公36条”如何真正落实的问题。

　　第三，农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期收入。为此，只能依靠就业。广大的中小城镇主要靠发展劳动密集型的服务经济。如何发展？依靠央企不行，又是主要依靠民间资金，依靠中小企业，依靠税收、金融等政策引导，依靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，又必须真心实意地落实“新非公36条”。

　　综上可以看出，为实现更高水平的城镇化率，第一，要解决资金问题。第二，中国是一个高储蓄率国家，资金并不缺乏，但为何长期资金又进入不到中小城镇的服务经济运行。这涉及到投资门槛等行政管制和金融、税收改革问题。第三，在实现扩大内需战略中，城镇化过程自然会增加基础设施投资，但主要体现中国消费能力提高的主体仍是城市居民，城市居民是消费“大头”（城市居民消费是农村居民消费水平的三倍）。因此，客观来看，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革和产业结构调整等一系列改革内容，无法全面体现扩大内需的战略意图。

　　由此则很清楚：城镇化绝不是简单的户籍改革，背后是一系列的资金问题；城镇化更不是简单的进行房地产投资——这只能是建“死城”；提高真正的城镇化率，是一系列政策制度调整和改革的结果，是改革的最终战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”，以及最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才能水到渠成地提高城镇化水平。

　　建议：行动框架

　　在决策行动框架前，首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

　　第一，根据上文的分析，由于各种结构问题的因果循环和错综复杂关系，以及各结构问题产生的原因有的是转轨中市场边界的不清（如政府管制、金融改革滞后、要素价格不顺等），且两者又有相对的独立性。因此，试图通过寻找单一的“突破口”来全面解决当前经济中错综复杂的结构问题，是不现实的。针对多年积累的问题，可以说，“突破口”只是相对的，而不应“奢望”其是唯一。

　　第二，寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如，中国经济体制改革的核心问题是解决政府与市场的关系。但这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，具体体现在一系列的制度政策中。如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，改革直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。因为，作为核心问题的政府不恰当的行政管制，几乎涉及到国务院下属所有有权的经济部门。此时，若由不明实务操作的人去反复调研，即使不“闭门造车”，也难以拿出解决问题的理想方案。而若交由政府管理部门反省自身，研究取消相应的行政管制条款，就如同一个酒窖的守护权，让“酒鬼”这一现有守护人自动交出来，同样是不可能的，多年的改革滞后也给出了明确答案。因此，改革的“抓手”，必须从眼前若干问题入手，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

　　第三，寻找“突破口”的更大意义，在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”，寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过突破一个制度“口子”，或通过改变一到两个“抓手”问题的制度，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言，抓住若干“抓手”、“切入点”，应该可以达到以下目标：往“前”看，能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决；往“后”看，能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此，才能做到改革一旦启动后，“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；“顺藤摸瓜”，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。

　　根据此认识，笔者认为，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，这在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。下文就由“两大核心”改革入手，传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程，简要论述（见图2）。

　　缩小收入差距改革及改革的反应

　　在全国城乡，尽快出台已讨论多年的收入分配改革方案。改革方案应像“十八大”报告提出的“翻番”的量化目标，要有具体量化的目标。且不应将量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至“扯皮”，长期议而不决，贻误整个改革进程。改革方案应包括：未来八年，“提低、控高、扩中”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准和贫困救助线等扶弱内容；明确逐年缩少城乡社会保障水平差距的量化目标；为解决居民预防性储蓄，制定逐步提高国民福利水平的各项社会保障量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，实实在在地逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会造成国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制改革，制定中长期改革预算。与此同时，为解决因长期负利率形成的居民财产损失，金融部门要制定利率逐年市场化的改革方案。

　　在农村，重点是必须进一步依法改革征地制度，将土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前，城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。为此，要在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”基础上，真正回归落实党的十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场，建立土地经营权流转市场”两大原则。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式，回归农民权益。

　　通过这一改革：一方面，财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度（仍不排除为打击投机炒房设立高额的房产交易税），增加部分财政收入。另一方面，需提前引起警觉的是，今后若土地增值收益真正回归农民，中国经济马上会暴露更为突出的问题。一是土地出让金骤然减少，原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。2012年1月至11月，全国一线城市土地出让金已急速下降为1661亿元，比上年同期下降41.5%。目前，全国城市基础设施建设资金来源中，土地出让金仅占20%，绝大部分资金是通过土地抵押从银行融资，占比70%～80%，该数额在2011年高达4.8万亿元（引自《财经》杂志综合刊“2012：预测与战略”中刘守英文）。二是按国家规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，必须按固定或非固定比例，计提农田水利建设、农业土地开发和教育基金等八项支出。土地出让金的减少不仅影响地方城市建设，还将直接影响各地农村教育、农业和水利建设等。进而将造成绝大多数的地方财政难以为继，最终必然要求中央与地方财力和事权的重新划分，要求财税体制改革。如果此时中央政府再统筹考虑如前所述的收入分配和社会保障体系改革中新增的财政支出，以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然将难以维持。此时，只要决策者坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，则此后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露出一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制进行一场大改革，制定中长期改革预算，解决国家财政入不敷出问题。然而，财税改革严峻的收支缺口困境现实决定了，将不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　要素价格改革及改革的反应

　　过去若干年，中国经济之所以能形成投资、出口为主导的经济发展模式，除了因居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣的引致因素外，融资成本和环境资源成本低是另一个重要的供给因素。因此，进一步的改革逻辑，除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外，还必须同时从供给方面加快改革。

　　制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内，基本实现利率市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理浮动汇率。在利率市场化改革后，银行存贷利差会缩小，竞争将加剧，为预防银行破产而引起的社会不稳，会倒逼存款保险制度加快出台。建立存款保险制度后，可杜绝或消除监管部门长期以来，以怕出风险而采取的“保姆式”监管和限制民间资金入股金融机构的各种行政限制，鼓励大力发展民间中小金融机构。同时，利率市场化改革后，由于利率由负转正，一方面可增加居民收入，促进消费，另一方面会出现体现社会资金供求的市场信号，激励企业、政府抑制高耗能和低效益的重复建设，引导资源的合理配置。利率及汇率市场化改革后，产品创新将更为活跃，在促进银行特别是国有大银行寻找、扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业，而非国有垄断大企业的同时，混业交叉产品会明显增多，这又将迫使“一行三会”监管部门不得不加快推出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革后，还会有利于中央银行选择更为有效、灵活的间接调控方式，从而有利于抑制外汇储备的继续快速增长，相应加快资本管制的放开，进而加快人民币国际化进程，提升中国经济的整体对外开放水平。

　　制定水、电、燃气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年，各类资源要素市场的改革应在目前各不相同的“阶梯价格改革”、“资源间联动改革”、“试点改革”等基础上，认真总结经验教训，限时制定出以市场化为导向的水、电、燃气、油及矿产价格形成机制。加快这项改革，必然会造成一部分国有企业亏损，从而倒逼这些企业改革，引入民间股份，实施重组改造，减轻国家补贴负担与财政包袱；会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力，放宽管制，便于民间资金的投入，推进“大部制”改革（“大部制”改革的实质不是机构的“并并拆拆”，而是行政管制的放松与减少部门的协调，因而重要的是制度内容，而不是机构平台）；会抑制过去不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习，从而进一步“逼迫”企业与地方政府寻找服务经济中的发展机会。最后，达到以市场信号，而不是通过层层政府行政指令以“拉郎配”方式，实现产业和区域结构的调整。

　　倒逼推动“四大重点”内容的改革

　　归纳以上“两大核心”改革的连锁反应，只要坚持改革不动摇，“两大核心”改革必然会强烈要求推动土地征地制度、社会保障、财税体制和“国退民进”四项重点内容改革。

　　土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的改革，也是开拓中国未来巨大消费市场空间的历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。明确集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”原则，允许土地自由平等地进入市场，保护农民宅基地的相应权益。对确实为“公共利益需要”征地的，应明确严格的法律程序，包括价格补偿原则和程序。以尊重法律、尊重历史、实事求是的态度，尽快明确长期悬而未决的小产权房问题的解决方案。土地征地制度改革将引致土地收入的急剧减少，其改革的最大阻力来自各级地方政府。因此，在着手这项改革的同时，在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，必须有相应配套的财税改革（下文将进一步论述）。

　　社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧，扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革，又是追求共同富裕、实现“中国梦”的巨大“历史工程”。这项改革的重点，应是在缩小城乡社会保障差距和提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”五套养老制度，建立多层次社保体系，确立养老资金长期安全有效运用制度等方面，制定出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

　　财税体制改革。上述收入分配改革、土地征地制度改革、社会保障改革等几乎各领域的改革，其改革的结果，最后都会直接或间接影响到中央政府或地方政府的收入与支出。此时，如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。因为整个国家现存经济制度是由各项具体制度构成的完整体系。在这个体系中，财税制度处于最基础地位。如果这个基础性制度不改革，“伫立”其上的任何单项制度改革都难以实现。因此，在下一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长、最需要“短期急处理，中期有安排，长期有预期”的改革，是财税体制大改革。可以说，财税体制改革是下一轮改革中最难啃的“骨头”之一。特别是在全国地方财政自给率下降到55%左右的情况下，要改革土地征地制度，任务相当严峻。为此，政府要有充分的思想准备，要尽早组织力量，认真研究1994年“分税制”改革以来的经验与教训，结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革，重新思考中央与地方政府财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算国家财政中长期收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案。

　　“国退民进”改革。可以预料，随着未来中国社会、政治的进步和文明程度的提高，加之经济改革深入到一定程度，关于“国退民进”问题的讨论绝不会像今天这样，引起如此多的关注和需要如此之多的笔墨去解释。但在今天，仍有必要从经济发展与改革的全局出发，突出强调其必然性和紧迫性。因为，只要坚持深化上述各项改革，国家财政未来出现相当大的收支缺口必然难以避免。而要真正解决此问题，最后“迫不得已”有可能实施的制度调整是：动用政府手中掌握的大量现存资源，推进市场经济体制的最后形成。在此，要特别指出并应予形成的共识是：逐步并适当降低国有企业在国民经济中的比重，不会影响执政基础。这是因为：

　　第一，中国的治国方针、政府执政方针中，最基本、最有效的方针，是“依法治国”，是通过建立、健全一系列法律、法规和部门规章来约束各类经济主体行为。

　　第二，纵观世界各国，一国经济是否健康运行：一靠法律法规制度是否健全，这是基础；二靠宏观调控政策是否得当，这起到决定性作用。国有成份比重高，并不表示经济增长必然快；民营成份比重低，也并不意味经济增长必然慢。

　　第三，在当前的经济发展阶段，强调“国退民进”，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，而只是意味着：一是对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”；二是即使对“重要和关键”的行业领域，实施“控制力与影响力”仍要分门别类，未必都实施100%的控股权或绝对的控股权。

　　因此，在当前实施结构调整的历史时期，国企改革方向的重点，从微观层面来看，应放在提升企业的竞争力和效益上；从宏观层面来看，应配合国家急迫的经济结构转型和社会保障、财税体制改革，认真研究在到2020年或2030年中国复兴的艰难历史过程中，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权，坚决、尽快地实施有计划的、逐步的退出行动。同时，在国际经济格局风云多变的大变化中，对一些影响国民经济的、过去不被重视的、缺乏控制力和影响力的重要行业和关键领域，不是退出，恰恰相反，而是要进一步加大国有资本投资比重，以真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。

　　为此，未来的国企改革，在宏观层面：一是要研究清楚“重要行业”和“关键领域”到底是哪些，相对控股最低比例的要求应该是多少。在此基础上，配合社会保障和财税改革中的动态资金缺口需求，提出“有进有退”的中长期股权调整计划。二是国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。三是在推动国有资本向重点行业、关键领域集中，以及向主业集中的过程中（国资委不应强调向优势企业集中），除了要处理好国有企业进入房地产市场、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业（这里仅指中央金融企业）所持约2070亿元的资本及权益。四是对各级地方政府及下属财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

　　要特别指出的是，尽管当前中国经济结构转型的任务十分艰巨，但同时，30年改革开放中政府积累的巨额财富（还不包括3.3万亿美元的巨额外汇储备），也给中国结构转型提供了充裕的物质基础。这是中国政府千载难逢的历史机遇，也是危机后美国等国政府面临结构调整、资金拮据时“羡慕不已”的。

　　概括以上改革“路线图”，是由缩小收入差距与改革要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之际。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革，将不得不摆上重要日程，要求对财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之“坎”将迈不过去。而彻底改革财税制度之时，正是恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期，财政收入正在明显减少。因此，“迫不得已”只能通过“国退民进”、“还富于民”，以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。

　　可以想象，相比初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”的突破是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体来看：在农村，是土地征地制度改革；在城市，是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，是财税体制和“国退民进”改革。其中，财税体制和“国退民进”改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。但通过“还富于民”，可以逐步实现共同富裕的“中国梦”；通过“还富于民”，可以理顺中国的市场经济运行机制。可以预计，“四大重点”的改革将牵动诸方面利益的调整，情况相当复杂，因此，更需要决策者及早运筹帷幄、统筹安排。

　　改革中的原则、时间与组织

　　一切改革应着眼于形成市场机制和推动机制转化动力的自动生成。上文对各经济问题逻辑关系和改革“路线图”的分析，目的是为看清改革的复杂性及“演进图”，寻找能够真正启动全局改革的内在强化动力、“胀力”。但是，当改革一旦真正全面、持续铺开后，进一步的推动全部依靠政府的“顶层设计”是不可能的。20世纪的改革经验已证明，改革浪潮曾经的“一浪掀一浪”，并不是全部由政府事先设计，而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革，刺激和推动的一个又一个领域的改革。因此，作为这一轮改革的指导原则，应是在找到当前中国各种经济问题间的逻辑始点和真正动因后，咬住“硬骨头”，敢于啃“硬骨头”，“攻其一点，不及其余”。对改革过程中暴露的新问题、新矛盾，不回避，勇于面对，顺藤摸瓜，尊重群众的创新。只有坚持沿着市场运行实践中揭示的矛盾方向，及时修正原有改革安排中的政策措施、改革力度和速度，才能遵循发展方式转变的内在逻辑而推动改革，才能找到真正推动中国经济持续增长的新机制、新动力。

　　改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革，意味着国民经济运行的市场信号与过去相比，将发生一连串变化，必然对当期经济的稳定带来一定影响甚至冲击。这决定了决心改革的同时要讲究策略，研究当期经济的承受能力。在基于社会、政治和经济各种可掌握的稳定能力平衡中，把握好力度和速度。

　　其他相对独立领域的改革同样重要，需同步进行。上文鉴于经济问题逻辑分析的需要，舍去了科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管（涉及食品、药品等行政管理改革）、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的重大内容讨论。舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革影响全局，同样“时不待人”，同样需要专项规划，与总体改革方案有衔接，有执行的时间表。总之，面临千头万绪的问题，政府需要学会“弹钢琴”。

　　改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。当政府真正下决心启动缩小收入差距和要素价格的改革后，市场本身必然会提出其他一系列的改革需求，这是现在就完全可以预料到的。因为今天人们对改革的认识已不局限于20世纪八九十年代“摸着石头过河”时的思想准备与基础。对当前一系列经济问题的严重性及解决这些问题所代表之意，相当多的人已基本形成共识。因此，改革决策要视同“下围棋”，在布局第一步时，想好第三步甚至第四步，提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革的同时，启动、部署其他方面的改革，从而便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革的衔接，择机推出其他改革方案。

　　同时，改革必须有时间表，有具体的量化指标要求。已有的教训证明，改革中对政府有关部门要有改革压力，不能允许政府部门间“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在。

　　根据改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同，在改革“方案制定”的要求上，原则上都应在2013年内完成。具体可限定在3～9个月。根据改革内容不同，有些方案设计本身并不难，难的是具体的执行过程，如利率市场化改革方案等，对此类方案的设计，在较短时间内必须完成。有些改革还需经过大量的调查研究，方案设计时间可稍长些，如土地征地制度改革。有些改革项目的进度和内容不仅仅取决于自身领域，还主要取决于“上游”领域的需求，应允许该类方案设计的时间稍长些，内容可以滚动、粗线条，如财税体制改革和“国退民进”改革。但从总体上来看，各方案要能衔接，并形成统一的时间表。

　　统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，确定不同的时间目标。但原则上应在未来的3～5年内基本完成。

　　要讲究改革的总体性、协调性和系统性，必须要有相应的组织班子。要设立能直接向中央和国务院负责的、跨部门协调汇总和能谋划最终改革方案的组织班子。这是基于当前中国行政管理体制现状的必然需要。这个“班子”要有一定的权威性，有授权，以保障全面获取“顶层设计”所需的各部门材料与资料，以保障能有效协调各部门的矛盾。至于是否成立一个“部级”编制单位，这并不重要。

　　能否取得这轮改革的最后成功，关键取决于决策者的战略勇气与历史责任担当。当前的中国经济态势表明，不改革则没有出路。改革的复杂性和深层次性同时表明，只要“动真格”，任务将相当艰巨。再加上在未来改革中，既要防止不顾国情、不顾生产率的发展状况，把“胃口”吊得过高和片面追求高福利的倾向，又要面对在土地制度、“国退民进”改革中必然会遇到的意识形态与政治上的争论压力。因此，能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握之外，战略勇气和对中国复兴这一历史责任的担当，具有唯一决定性意义。

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