嘉兴“土改”5年：农户数增2万

按照2008年嘉兴市提出的城镇化目标，到2020年，该市将基本实现城乡一体化。CFP 资料

　　早报记者 忻尚伦

　　2008年嘉兴市推出的“两分两换”政策试点，在全国引起轰动。因在当地，“两分两换”被俗称为“第四次土改”。用“土改”的形式让农民进城、推进城镇化

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　　所谓“两分两换”，是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

　　该政策推行5年后，嘉兴市的农户总数从2008年的62万户，到2012年增加到了64万多户。单从这个数字来看，“第四次土改”收效甚微。与此同时，政府的财政压力却与日俱增，其企业债发行量和融资额已是浙江省第二位。

　　现在，嘉兴市大部分地区的“两分两换”已经暂停，推行的是“新农村建设”。“相比‘土改’，这样的提法可以避免上层或学者一提起农村土地制度改革，不分情况就认为是侵占农民利益和权益的行为。”嘉兴市发展和改革委员会一人士坦言，“换个载体，不直接涉及‘土地’两字，可能推动改革的阻力会小一点。”

　　按照2008年嘉兴市提出的城镇化目标，到2020年，该市将基本实现城乡一体化。

　　“1+X”受限于用地指标

　　嘉兴目前施行的“1+X”（一个中心镇，不大于行政村数的X个集中居住点）规划，大部分已基本暂停了建设。

　　早报记者在嘉兴市七星镇遇到了当地的农户小秦。她带记者来到一片农田中矗立的一座破旧房屋，“这户人家就是不愿意搬迁的。”该座农房并不大，上下共两层。但有意思的是这户人家的茅厕很大，且用大围墙围圈了起来。据小秦说，当地农户的茅厕除了日常使用外，还有一个作用“占据祖传的自留土地”。

　　这样的情况并不是个案。记者在嘉兴市嘉善县也经常能看到农田中独立存在的农房。

　　一当地政府部门人员指出，嘉兴市实施“两分两换”、推进“两新”工程建设后，全市农户总数反而增加了2万多户（其中包括了一部分原市绿卡户返农，一部分子女分户，还有一部分大学生户口未迁）。“按此现状，仅以‘两分两换’加速农房集聚改造，推进我市城镇化的快速发展是有难度的。”

　　另外，从2011年到2012年，浙江省政府下达的市农房集聚改造任务数也呈逐年下降的趋势2011年任务指标3万户，2012年任务指标2.04万户，但实际完成数量与指标仍有差距。据当地村干部介绍，近两年的目标任务基本都是在当年年底的时候突击完成的。怎么突击完成？“比如上头要的是已经竣工的农房集聚改造数量，下面报上去的还包括了开工数量。”

　　小秦告诉早报记者，2011年他们搬进了当时用宅基地房换来的集聚房。“但是房屋质量不行，一直漏水。房屋间距也小，根本晒不到太阳。”小秦并指出，还没有搬迁的农户很多就是不愿意住进集聚房，所以留在了原地。

　　同样的，嘉兴目前施行的“1+X”（一个中心镇，不大于行政村数的X个集中居住点）规划，大部分也已基本暂停了建设。上述政府部门人员指出，主要是因为没有了建设用地指标。

　　2012年，嘉兴市秀洲区申报了“两新”建设统筹城乡发展体制机制创新项目，创新了“农户宅基地建房打分制”，就是允许农户在自己的宅基地上拆旧房建新房，或者另辟新地建房。

　　经土地规划和政策调整，荷花村在“X”点得到了一块4亩的建设用地，可供农户申请宅基地建房。但是这块用地仅能满足5户农户建房需求。在通过全村农户打分的办法确定后，最后第五名产生还并列了2户，又采取抽签的形式确定。“这件事反映了目前大批农户想进入‘1+X’点建房，但由于用地空间的制约，各镇都无能为力。”上述政府人士说道。

　　他并表示，在洪合镇里有八成以上的农户不讲条件，只想进入镇区“1”社区，但也都没有办法。“这个情况不仅嘉兴有，在我们旁边的平湖市也有，农户为了能进入镇区，还自愿缴纳8万元基础设施建设费，也因为没有建设用地指标而进不去。”

　　嘉兴市发改委城乡体改处处长卜全福亦指出，宅基地收了以后要复垦，再去申请指标，这当中的时间差会拉得很长，“另外，规划了325个‘X’点，约有三分之一的X点是农田，已是无法着落，还有相当一部分自然村在上轮土地利用规划调整后，在土地利用规划图上已是耕田了。”

　　规划与现实发生的矛盾，在实践过程中频频撞击。除了用地指标，水污染问题也难以在短时间内得到改善。

　　卜全福指出，嘉兴全市农村生活污水，包括“X”点的生活污水，目前还没有能力进入污水管网处理，“如果将农村的生活污水全部进入管网处理，管网处理能力需要再增容2倍。但是，目前市建委规划的2020年全市污水处理容量也只有放在50%左右的水平。”

　　“被收了地的农民想回来”

　　“我们要探索的是农民承包权的退出机制，一定要农民出于自愿，不能把他们‘赶上楼’。”

　　早报记者了解到，按照此前“两分两换”政策，农户入城后，承包地将全部流转给当地政府，但政府往往又一时难以转租出去，导致财政压力骤增。

　　以七星镇为例，镇政府每年要给当地农户700元/亩的承包地租金（后来又增加了每年50元/亩），一共收了2万多亩承包地。目前只转租出去1万多亩，尚有1万多亩在手上。按照现在农地市场出租价400元/亩，当中的空缺只能由政府来填补。

　　姚庄镇后来改变了承包地的收缴方式。当地农户入城后，承包地的承包出租权仍留在当地农户手中，让农户们自行选择是继续自己耕种还是自行找承租方流转。据悉，当地农地的流转价格还算不错以1000斤稻谷的市场价格为每年的流转费用（现一斤稻谷市场价格约为1.4至1.5元）；若农户自己无法流转的，也可以委托给当地政府帮其寻找流转方，租金相同。

　　对农民们来讲，宅基地和承包地都是其安身立命的所在。

　　姚庄镇委副书记蒋胜强坦言，以前在“三提五统”的政策下，农民不想要地，因为上缴款还不如收益；在免除后，“二轮承包”的矛盾越来越大，“之前被政府收了地的农民，现在想要回来。”

　　“我觉得，在不改动大政策的背景下，局部地区的政策其实是可以微调的。但现在没人去做这个事情，没人愿意负责，搞得矛盾越来越大。”蒋胜强说，“我们要探索的是农民承包权的退出机制，一定要农民出于自愿，不能把他们‘赶上楼’。”

　　蒋胜强办公室的一个角落里放着几大叠的资料。他说，这都是前几年城镇化过程中留下的资料，一直想能够集结成册，做成几本书，写写经验、写写教训，“今后我们自己回过头也能总结一下，到底现在做的事是对的还是错的。”

　　“要让‘农场主’占比提升”

　　“现代农业化进程下能让‘农场主’占比提升，是目前看来新农村建设最好的突破方向。”

　　于是，最早进行“两分两换”试点的姚庄镇，已经暂停了农房集聚改造，改为“新农村建设”。

　　据蒋胜强介绍，从2012年开始，姚庄镇开始一手抓小城市建设，一手抓美丽乡村建设。“一部分愿意上来居住的农户，就通过一定政策，让他们入城。另外一部分不愿意的，就仍然居住在农村。”不过，留在农村的农民仍要满足他们的基本生产生活需求，要通电、通水、通路，生态建设还要进一步完善，比如水环境、垃圾收集。蒋胜强并指出，除了完善乡村生活环境之外，还有一些具有人文底蕴的、当地风光比较好的自然村，就将原貌保留下来，发展生态旅游等产业。

　　仍留在农村的人口中，5%～10%是规模经营户。“就是之前从事过二、三产业的，现在又返回农村搞现代农业，相当于农场主。”蒋胜强解释道，还有20%是传统家庭作坊式、单家独户的农业生产，“今后这些作坊式的传统生产户将逐渐退出市场，而5%的规模经营户将慢慢扩大，最终实现70%入城，30%仍经营现代农业。”

　　据介绍，占比5%的农场主的每年收益比较诱人。姚庄镇的几种高收益品种，如黄桃的亩均收益在5000元至10000元，番茄亩均产出在20000至30000元；水产品也在30000元左右；传统农产品，也有20000至30000元的收益。

　　在蒋胜强眼中，现代农业化进程下能让“农场主”占比提升，是目前看来新农村建设最好的突破方向。

　　2013年，浙江省政府对面上推进农房集聚改造已经叫停，改为推进农房集聚改造示范村建设。每个示范建设点省财政资金补助约200万元，但限量，每个县（市、区）只给一个名额，另外27个小城市试点镇各一个名额。目标便是推动农民就地就近市民化、自然村社区化，使农民生活区和生产区分离，住宅与家庭禽畜养殖区分离，推动农民生活方式转变。

　　“失地农民”的愿望

　　“多数人都是借钱造了自建房，但也有人不愿意借钱的，就私下‘卖了’分配的宅基地，再自建房屋。”

　　在采访中，屡屡有“失地农民”向早报记者抱怨，不应该那么早就卖房、卖地。小秦就是其中一个。

　　小秦是“85后”新农民，现在一家纺织机械配件小工厂里做出纳工作，每月税前工资约2000元。

　　小秦家原来在嘉善县魏塘镇李家村，在搬迁到目前住的新房之前，小秦家原来的农房共有四层，上下加起来300多平方米；宅基地占地大概70平方米左右。2004年他们村成为最先几批“城镇化”的典型村之一。小秦在农村时的宅基地，已经成为嘉善县现在的科创中心；承包耕地，现在已经成了柳州公园。公开资料显示，柳州公园用地23.3公顷，地块性质为公园和别墅用地。

　　嘉善县并不大，所以小秦家也就从家门口那条小河的东边，搬到了河的西岸。所以，小秦自觉欣慰，“离家不算太远。”

　　小秦家在其宅基地置换后，还需要在新社区里自建房屋。从农村的四层楼，搬到新社区，小秦家也希望能够在自建房完成四层楼的建造，虽然他们家仅有6口人。“当时置换的时候，给我们每家人的房屋做了评估，我们家的评估价格约是70000元。在当时，还不够自建房费用的三分之一。最后，小秦家就从亲戚、朋友家借了钱，才完成了自建房的建设。“多数人都是借钱造了自建房，但也有人不愿意借钱的，就私下‘卖了’分配的宅基地，再自建房屋。”

　　小秦邻居们原农村人卖掉了宅基地，卖给了谁呢？价格又是多少呢？一名当地教育系统的干部私下告诉记者，他曾在2004年的时候私下买下了农村人置换到的社区自建房宅基地。“当时的价格是60000元，面积是75平方米左右。”

　　小秦家现在的四层楼房中有6间用于出租。“但现在当地企业不断提高福利，新建了很多员工宿舍，房子越来越难租出去了。”她盼望着小产权房和宅基地可以自由流转。但除了小秦外，很多当地农户名下的小产权房和宅基地其实都已早早转出去了。