童之伟：社会管理体制尚有改进空间

　　前两年,报刊杂志的各种文章谈论的“社会管理”，所涉社会事务的范围十分广泛，实际内容几乎完全等同于“治国理政”。因为，社会管理基本任务的范围，包括“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”等公共事务，可以说涉及到宪法规定的立法、行政（包括军事和国防）、审判、检察等各级各类国家机关的职权或权限。

　　中共十八大报告改进了上述提法，提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这一主张大体上继续使用了2011年2月中央领导在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的提法，但将“社会管理格局”调整成了“社会管理体制”，并增加了“法治保障”的内容。结合我国当今具体情况，十八大报告提出要加快形成的社会管理体制构想本身还有改进空间。

　　将社会管理体制本身纳入宪法框架

　　宪法是国家根本法,治国理政意义上的社会管理体制，一定得与宪法确立的相关体制接轨，否则，社会管理一定会脱离宪法、法律的轨道和法治的要求。在这方面，我国最近十多年来有不少教训，其中比较突出的一个，是各级领导机构往往只在涉及宪法修改、宪法实施、法律制定、法律实施的时候强调这些事务的重要性，而在规划和具体实施社会管理的时候，又往往在较大程度上脱离宪法框架。社会管理体制本身应该纳入宪法框架。也可以说，社会管理体制必须按宪法框架设计。依法治国首先是依宪法治国，这是社会公认的法理。只有将社会管理体制纳入宪法框架，才谈得上依法治国和建设法治国家。

　　合理划分管理空间

　　按我国宪法的原则和精神，作为社会管理对象的全部空间是这样划分的：社会的全部活动空间都是属于国民的；国民通过制宪、进而立法，把一部分空间交给国家机构管理，同时把其余空间作为自由全部留给自己；国民留给自己支配的自由空间在实际社会生活中进一步划分为两部分：一部分是作为公民的个人自由直接支配的空间；另一部分是由个人结合而成的各种社会组织自主支配的空间，更确切地说应该叫做自治空间。

　　我国缺乏自主社会组织或市民社会，即使有少数这类介于公民与国家之间的组织，它们也没有应该有的法律地位。因此，官方所说的社会管理空间，往往就是现有各级各类国家机关行使职权的空间。

　　从我国目前的情况看，个人自由或自我管理的空间被用各种形式压缩得比较小，国家相对于作为整体的公民个人来说，其占有的社会管理空间大得不成比例。原本应该在全部社会管理空间中占有相当比例的社会组织，因为政治环境无法建立起来而缺位，其留下的活动空间基本上被公权力控制。这里要说明，从名称上看我国有些组织从名称上看很像社会组织，但实际上往往是国家机构的附属机构。“管理不留空白”造成了超强、超大的政府（指广义的统治机构，下同）。这种超级政府有多方面的副作用：极容易危害或侵犯公民个人自由和权利；形成高价政府，加重国民的负担，且使得全部财政很少能用于社会保障；公权力对市场无所不在的控制造成较大规模、很普遍的贪腐，等等。

　　要解决这些问题，必须采取一些必要的措施：限制公共权力的强度和干预空间；精简机构，减少吃财政饭的人员；切实保障公民结社自由，并培育自主自立的社会组织；按厉行法治、尊重和保障人权的要求保障言论出版、结社和宗教信仰自由。

　　正视政治利益分配不公

　　有人批评我国经济利益或财富分配不公，但不知我国政治利益分配不公正问题同样突显。

　　我国经济利益分配不公，很大程度是政治利益分配不公和公共权力失去制约导致的后果。政治资源分配方式的不公正，不仅使社会阶层趋于固定化、既得利益阶层与其他阶层之间的矛盾日益尖锐，还限制、缩小了中共执政的社会基础。

　　我国的政治资源分配，已到了亟需执政党释出一部分政治资源交由市场机制决定分配结果的时候了。这是扩大中共执政基础的需要，是增加社会各阶层间流动性的需要，是缓和社会矛盾、建设和谐社会的需要，也是政治与经济协调发展的需要。当代中国要解决政治资源过度集中的问题，有民主机制或竞争性选举机制可供利用。中国执政党应该有勇气、有智慧运用这些在世界上已行之有若干世纪的机制来解决自己面对的一些紧迫问题。

　　要真诚实行法治

　　中国共产党提出、中国宪法规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，已经十多年了。在这十多年中，中国法治和法制建设取得了一些进展，但也存在着不少令人甚为担忧的现象，其中最大的问题是有法不依。如果真诚希望依靠法律来治理国家，公权力机构应该做守法的榜样。但是，近些年来，部分党政高官有法不依、执法违法、司法违法的现象突显，以至于某些公权力机构行使职权呈现出流氓化趋势。有的地方，法院、检察院配合公安部门制造冤案，背离事实真相，侵吞私有财产和私人资产，狂捕乱拘，滥施刑罚，给无辜百姓带来牢狱之灾。

　　如果中国公权力组织都如此对待国家法制，哪里会谈得上建设社会主义法治国家。

　　在建设法治国家方面，另有一大课题是处理好社会管理创新与有法必依的关系。这里简要强调如下几点：1.社会管理创新必须在宪法、法律允许的范围内进行，不能以创新为借口违宪违法进行“改革”，更不能在“改革”的旗号下走回头路；2.社会管理创新要结合实际情况、根据实际需要进行，不能为吸引眼球、制造政绩而无事找事地“折腾”；3.不能不加区分地要求公权力机构创新。有较大决策主动权的公权力机构创新空间较大，不行使决策权的机关创新空间小或几乎没有。司法机关尤其是法院的基本性质是依法办案，几乎没有什么创新空间，不宜过多提倡“创新”。

　　确保法院在法律争议解决中的终局效力

　　法院、检察院独立行使审判权、检察权，法院审理裁判案件及时有效解决法律争议，是社会管理不可缺少的一个方面。或许有人会说，十八大报告提出的社会管理体制，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”之后，已增加了“法治保障”四字，认真贯彻实施就可以解决这个问题。但是，“司法保障”在这里并没有确保法院、检察院独立行使审判权和检察权。

　　法律争议有很多解决途径，诉讼、调解、和解、行政复议、仲裁、信访等，都是可以采用的方式。在权力分立与制约平衡的国家，法院都拥有解决几乎一切法律争议的终局裁判权。

　　在人民代表大会制度下，法院地位没有实行权力分立、制约平衡原则的国家那样高，但按我国宪法，法院也应该拥有除解决宪法争议之外的其它一切法律争议的终局效力。

　　但是，我国的实际情况并非像应然的那样。这里有两种应该改变的情况，其中之一是法外权力对法院审理个案的干涉。这方面比较典型的情况是上级或本级党委的重要领导人对案件做出批示，而这种批示按惯例又不会进入可查阅的案卷，不会让当事人及其律师知晓，自然也不可能受到质证，但法院对这种批示往往只能照办。此外，还有上级或本级政法委以召集“大三长”（法院院长、检察长和公安局长）会议等形式对具体案件搞未审先定、甚至未侦先定。第二种应该改变的情况是信访冲击司法裁判的终局性。

　　信访在历史上原本是对法制建设不到位的一种补偿或事后救济体制，但由于司法的公信力和权威始终上不来，信访逐渐成了与司法裁判并存且相互抵触的一种争议解决机制。这不应该是法治国家的常态。2009年以来，虽然有关公权力机构曾发文试图解决这个问题，但由于缺乏必要的顶层设计以及司法独立性的某些缺失，这种努力的实际成效并不明显。

　　现在看来，确保司法裁判在法律争议解决中的终局效力，已成为我国社会管理方式变革的一项紧迫的要求。这项要求只能通过加强法院的政治、法律地位和有效保障审判独立，形成有公信力和有权威的司法路径来满足。从根本上说，只有公正和有公信力的司法，才能最终把信访从法律争议解决方式中排除出去。

　　令人高兴的是，有关政法机构领导人在2013年1月7日的全国政法工作电视电话会议上，已经将涉法涉诉信访工作改革和司法权力运行机制改革确定为2013年的政法工作重点。看来今年有望在较大程度上解决这个问题。

　　社会管理要严格依宪法、法律办事

　　任何一国的法律体系，都不可能不包括治国理政或进行社会管理的体制。我国宪法原则和宪法中关于国家机关职权划分的规定，已经确定了我国公共机构进行社会管理的主体、他们须遵循的组织和活动原则，以及办事的职权范围等必要内容，相关的法律进一步规定了我国公共机构及其官员的行为准则，包括办事权限和程序。宪法、法律可能有不完善的地方，但这方面的问题可以通过修宪、立法来解决。

　　严格依宪法、法律办事，没有做不好的社会管理。宪法、法律本身就是公共机构规范社会行为、协调社会关系的活动准则。公共机构解决社会问题、化解社会矛盾必须依法进行。有法可依，有法必依，执法必严，违法必究是促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的最好办法。

　　要建设社会主义法治国家，减少乃至杜绝以言代法、权大于法、以权压法等非法治现象，必须尽可能消除造成出现这类现象形成的条件或可能性。

　　做到这一点的关键，是执政党严格守法，尽可能不在宪法、法律之外另制定和推行公共机构新的行为准则。此外，权力人士少公开发表对社会各界提出各种要求的讲话，少运用职权在法外发布指示和抽象进行“指导”，也是减少乃至杜绝以言代法、权大于法、以权压法现象所必须的。

　　如果执政党在一定时期内确有必要在宪法、法律之外为某些公共机构或其官员制定某些行为准则，那一定要在宪法的框架内进行，做到与宪法、法律的具体规定相互兼容，不与它们相互抵触。(社会科学报 第1362期 第3版)

　　作者：华东政法大学 童之伟