民众对于养老金改革的呼声很高，政府在养老保险方面其实也一直有新措施出台，最令人瞩目的成就是覆盖面的扩大，即城镇职工基本养老保险覆盖面目前为城镇就业人口的约60%，没有被职工养老保险覆盖的，可以参加新型农村养老保险或城镇居民社会养老保险，养老保险基本实现了全覆盖。
然而，那些最令人关切的问题却迟迟没有明确的方案，包括，养老保险缺口、个人账户空账、养老金双轨制问题等。需要指出的是，一方面，我国养老金制度仍有较多的改革空间，改革势在必行；另一方面，养老保险改革通常有漫长的过渡期，即使有所谓“顶层设计”出台，短期内（比如5-10年内）的变化也不会很大。就我国养老金制度今后的改革方向而言，有必要澄清几个可能被忽视的问题。
第一，未来养老金债务水平仍有改善空间，财政对养老金的补贴空间也存在
随着我国人口老龄化程度不断加深，养老基金平衡是很多人担心的问题。例如2012年，有机构推出一份题为《化解国家资产负债中长期风险》的研究报告。该报告指出，到2013年，我国养老金缺口将达到18.3万亿元。在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口会逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。最近甚至有报道说，北京大学的学者研究表明，未来养老金总负债将占GDP的62%～97%。
养老金债务测算包含很多假设，不同假设下的结果差异很大。这些假设包括，对人口结构的预测，养老保险覆盖面变化，GDP和工资增长率、就业率、投资回报率、通胀率、预期的养老金替代率等。2012年中国的GDP增长率是7.8%，我们按照世界银行对中国GDP增长率的预测，即降低到2025-2030年的5%，实际工资增长率从8%逐步降低到5.5%，其他参数与2012年水平相同，假设现有养老保险政策和覆盖率不变，则到2030年养老金年度赤字占当年GDP的5.03%，累计债务水平为占当年GDP的31.78%。这个结果比上面的都要低，但仍然是一个比较高的债务水平。相对照，美国的养老保险（social security）虽然很快就会有年度赤字，但累计余额到2036年才会出现赤字。
尽管如此，仍有一些改善空间。
其一，职工养老保险仅覆盖了60%的城镇就业人口，超过2.5亿的农民工中大约只有15%被这一体系覆盖，扩大养老保险覆盖面，可在很长时期内改善基金平衡。如果将覆盖面从现在到2030年逐步扩大到全部城镇就业人口的80%，则2030年的抚养比（退休人口∶工作人口）将从1:1下降为0.7:1，即1个工作人口抚养0.7个退休人口。其二，逐步延长退休年龄，在20年中缓慢将男女退休年龄各延长5岁，则到2030年抚养比会进一步下降到0.5:1。其三，增加财政对养老保险的投入。为应对人口老龄化的压力，很多国家都在寻找新渠道为养老保险融资，增加财政投入是大势所趋，相比而言，我国财政投入算少的，最近10年来，各级财政每年对职工养老保险体系的补贴约占财政总支出的2%。
另外，我国仍有一些专门的财政来源。一是社会保障基金（NSSF），这一基金成立于2000年，主要用于应对今后的养老保险基金危机。2012年末总资产为1.11万亿元，2001-2010年间平均投资收益率为9%。二是国企红利，我国国企红利每年都超过1万亿元，上缴比例约为7%，远低于欧美国家的20%～60%，若能提高到20%，则可有近2000亿元的补贴用于养老保险，与2011年财政对养老补贴总额2272亿元相差不多。三是外汇储备投资收益，我国巨额外汇储备形成的外汇资产，其管理所获得的投资收益可以划拨补充社保基金。
第二，个人账户空账不是问题，问题是个人账户能有多少收益
很多人不信任养老保险的一个重要原因是个人账户空账，认为自己的钱被挪用了。目前个人账户应有余额据估计为2万多亿元，但实际上只有约15%的资金在账户内，其余都为空账。政策层多次强调要做实个人账户，大多数老百姓也认为应该做实。但个人账户一旦做实，这些钱怎么用，并不清楚，现在个人账户中的资金主要是银行存款，年收益率不过2%～3%，低于通胀率，根本无法保值。现阶段，尚没有针对个人账户资金的管理条例，做实之后的资金投资收益率面临很大不确定性。
实际上，个人账户是空账还是实账并不重要，重要的是到退休的时候这个账户能提供多少收益。如果实账的结果是资金运用还赶不上通胀，还不如让它空账运行，同时承诺一个与经济增长挂钩的记账收益率。
越来越多的国家已接受个人账户空账运行模式，称为名义个人账户，典型的为瑞典和意大利。账户只是记账单位，收益率根据每年的经济增长和人口增长调整，到退休时再按照该账户的累计余额发放养老金。名义账户既能避免一大笔转型成本，又具有自动调整收益的机制，有助于基金平衡。在经济增长速度较快的国家，名义账户收益率并不低。而且不需要对资金进行管理，避免了通胀和资本市场波动的风险。
名义账户的这些特点更适合我国个人账户面临的局面，所以上海市政府前年就已经决定不做实个人账户，而采用名义账户的模式，这并不妨碍今后养老金的领取。今后需要进一步明确的是，名义个人账户所采用的收益率是多少，以及如何确定和调整。
第三，降低缴费率是养老金改革中不可忽视的问题
我国城镇职工养老保险制度的缴费率，企业和员工分别达到了20%和8%的高水平，远高于美国的水平（雇主和雇员分别为6.2%），也高于大多数欧洲国家，参保对不少员工而言已成为负担。今后要将越来越多的农村外来劳动力纳入这一体系，如此高的缴费率显然没有吸引力。降低缴费率产生的质疑是，在人口老龄化程度不断加深的背景下，会使得养老保险基金平衡雪上加霜。
实际上，不降低缴费率，基金平衡可能会受到更大的影响，一方面覆盖面难以扩大，另一方面企业和个人会选择逃避缴费。逃避缴费的一种办法是不签订正式的劳动合同；另一种办法是少报缴费基数，从而少缴社保费；更直接的，还可能拖欠社保缴费。我们根据统计年鉴数据，得到实际基金收入，并推算应收保费，发现我国目前的征缴率只有60%，即大约有40%的保费没有收到。类似的问题在其他国家也存在，在1990年代，拉美国家有50%～60%的保费未能收到，中欧和东欧国家有20%～30%的保费未能收到，在那些企业逃费比较严重的国家，缴费率均比较高，因此世界劳工组织给出的主要建议是降低缴费率。
尽管2010年出台的《社会保险法》从法律上加强了对社会保险费的征收，但社会保险制度的改革仍然需要使微观主体有内在的参与激励，否则监管成本很高。降低缴费率会增加员工的参保意愿，员工也会对企业形成更有效的督促。因此，适当降低缴费率，可以提高养老保险费的征缴率，反而可能增加基金收入。
第四，养老金差距需缩小，但改革并非简单并轨
我国企业和机关事业单位养老金的差距的确很高，用官方公布的统计数据，平均看，后者大约是前者的1.8-2倍。公职人员养老金高于一般企业的现象在世界各国很普遍，但好像并没有遭到强烈的反对，其中一个原因是，他们的差距并没有我们这么大。另外一个很重要的原因是，劳动力市场相对比较完善，如果你看重公务员有更好的养老待遇，那么可以选择进入公务员行列，若是因为自身条件不够，也就无从抱怨。诚然，我国企事业单位养老金差距有经济转型的历史原因，养老金体制不应加剧现阶段的社会矛盾，反而需要为社会公平托底，为此改革机关事业单位的养老金制度势在必行。
机关事业单位中有的是财政供养，有的是自筹资金，有不少讨论建议前者的养老金也要与企业一样缴费，为此财政需要额外为他们缴工资总额的20%，并测算出一笔转制成本。这就很令人费解，如果改革还会导致更多的财政支出，机关事业单位养老金支出缩减的成效要到几十年之后才显现，这显然不是改革的初衷。本来就是财政供养的人，让财政为其缴费似乎多此一举。并轨不是目的，目的是缩小与企业养老待遇的差距，因而对于财政供养的人员完全可以有单独的养老保险制度。另一方面，若要获得较高的养老待遇，机关事业单位的职工自己应该缴费，也可以有适当的财政补贴，形成职业年金。
仍然需要指出的是，机关事业单位养老金改革的目的在于促进公平，对于养老基金平衡的贡献并不大。2012年，机关事业单位参保人数只有约3000万人，而企业职工养老保险参保人数已经超过3亿人，财政对机关事业单位养老金支出为2641亿元，而同年城镇职工养老金支出为16460亿元，所以无论从参保人数还是从养老金支出上看，机关事业单位都是很小的一部分，不足以影响到企业职工养老基金的财务平衡。
（作者系复旦大学经济学院教授）
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