自7月底审计署宣布将对中央、省、市、县、乡五级政府债务进行系统摸底和测评以来，地方债可能引发系统性风险的隐忧得到了各界更多重视，而这也进一步直接触及到了对地方官员政绩考评机制长期存在的弊端的拷问。近期有媒体调查发现很多地方政府将债务摊子推给后任政府，因而建议对基层政府的政绩考核设计“债务指标”，从而减少地方政府换届时出现的债务递延现象，避免债务滚雪球式的累积。
虽然有人将债务递延现象归结为基层官员“风险意识”的欠缺和“推诿心态”，但其实这只不过是他们在现有约束机制不健全的情况之下的理性反应，其实质为一种利益主体与责任主体脱节所必然产生的道德风险。地方政府的“软预算约束”，即如果遭遇财政困难可望从中央得到的财政救助的隐性承诺，使地方官员对债务积累风险危害性的整体感知程度很低，从而不断产生超支现象，助长了粗放型的经济发展方式和各种“政绩工程”，也降低了国家财政支出的总体效率。
不可否认，以经济增长速度作为决定地方官员升迁的标准以及所谓的“县域经济竞争”模式，确实助长了地方官员盲目举债的冲动，而且使举债方式的潜在风险越来越高，从地方投融资平台发展为各种五花八门的融资方式。同时，相对频繁的官员地区之间的调动也助长了官员经济行为的短期化倾向。但也应看到部分基层政府的举债行为更多源于财政压力，而非谋发展和求升迁的动力。
在1994年的分税制改革之后，财权向中央集中，而转移支付制度的规范性又不足，地方政府为弥补日益严重的财政收支缺口而开始大量举债，同时分税制改革是不彻底的，只是在中央和省级政府之间做了划分，省级以下各级政府的财力分配格局不够明晰，而由于地方各级政府之间存在着权力等级制关系，就导致上级政府逐渐收紧资金而事权却不断下放到最底层的县、乡级政府，基层政府财政困难使举债成为无奈选择，尤其是经济比较落后的地区更是如此。
因此要改变这一态势就不仅涉及官员考核机制的变化，还应通过改革让各级政府的事权与财权变得更加匹配。既然有很多时候官员并不是因为无能或者低效才举债，所以以“债务指标”来考核官员政绩也是不合理的，至多只能说应该考察地方政府对资金的用途和利用效率，负债程度只能作为一个参考指数而存在。
地方债积累的一个重要原因确实是地方政府在基础设施建设等方面的扩张冲动，但还有其他重要的制度性因素，不少深陷财政困境的地方政府都位于中西部欠发达地区就说明了这一点。所以不能把问题都推给地方官员。过分夸大基层政府债务的换届接续问题还可能让人们产生错觉，以为债务只是某一届政府的责任，实际上地方政府本身是还债主体，这一点必须明确，因为投融资平台等机制的还债主体不明也是个大麻烦。地方举债规范、透明、受到监督等都很重要，但最根本的还是要让地方政府真正成为自负其责的还债主体。
作者：刘波
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