本报记者 史进峰 北京报道
新一轮全国政府性债务审计启动。
与国家审计署上一轮2010-2011年地方政府性债务摸底相比，此次审计范围进一步拓展至中央、省、市、县和乡的中国现有五级政府主体；审计对象甚至涵盖中国铁路总公司，中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行，以及国家开发银行等单位。其规模空前，力度之大，足见新一届政府摸清家底之决心。
知情人士透露，此轮为期不到三个月的全国政府性债务大摸底，直接导火索是几大部委提交的相关口径相差较大，有关方面认为有必要进行一次全面大摸底。
2011年以来所有相关举借过程、管理和资金使用情况，将成为此轮摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，国家审计署针对36个地方政府本级2011年以来政府性债务的抽查，显然是本轮全国性大摸底的预演。
全国政府性债务审计工作方案（下称“方案”）显示，2011年以来政府性债务涌现的新问题成为审计重拳出击的对象，诸如土地财政风险；地方政府通过融资租赁、售后回租、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资方式等。
“表外举债”之凶猛，从此前审计署抽查审计结果便可得到印证：2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。
“这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。”审计署公告说。
金融改革资产损失列入审计
无论是中央政府性债务、省市县政府性债务还是乡镇债务，此轮审计延续上一轮政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务口径。
从中央政府性债务看，值得关注的是，在中央负有偿还责任的债务项下，人民银行参与金融改革所承担的资产损失，以及此前应付未付商业银行、资产管理公司共管基金也被列入其中。
历史数据显示，2003年启动的四大国有银行改革，若按账面现金量统计，国家为四大行的改革所承担的成本达36330亿元。其中，最后一家股改上市的农行的财务重组成本，占国家为四大行承担财务重组成本的约40%。
工行和农行改革中，财政部采取了“共管基金”模式。两家银行股改发起人为财政部和中央汇金公司，以农行为例，双方各出资1300亿元，其中，汇金公司以等值美元现金出资，而财政部的1300亿元资本金则来自和农行共设的“共管基金”，并非现金出资。此前中央汇金公司分期发行的1875亿元汇金债，由中央财政担保的债券则被视为“中央政府负有担保责任的债务”。
上述方案还专门强调，此次审计还要了解中国铁路总公司的相关债务和进出口行、农发行等政策性金融机构及国开行发行的金融债情况。
而在省、市、县政府性债务中，此次审计将在2011年的基础上，重点审查上述三类债务2011年以来同口径增长变化情况。
此番审计也关注到上述三类债务范围之外，近两年来通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。其中，包括政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
“从审计范围全口径和力度上，将大于上一轮地方政府性债务审计。”一位国有银行地方分行人士以平台公司债务“连带保证”为例，她认为未来界定将实质大于形式。
此前审计署对36个地方政府本级2011年以来的政府性债务审计结果显示，部分融资平台公司退出管理不到位，存在脱离债务监管现象。“其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为"退出类平台"为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。”
土地财政风险重点审计
摸清底数后，此轮审计关键之处在于要“反映问题，揭示风险和提出建议”，即在全面回答中国政府性债务到底有多大，风险有多高的同时，要拿出解决方案。
如何分析政府性债务总体风险变化情况，审计署此番将延续之前做法，运用两大指标体系。
一方面，通过负债率、债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）和偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）等指标分析全国政府性债务的风险情况；另一方面，运用债务率、偿债率、逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）和借新还旧率等指标，对比分析债务风险变化情况。
此前，银监会平台贷款核查中，各商业银行已将各地区的地方政府债务率纳入授信审核标准，比如农发行就采取了“两率一额度”的三个标准落实，即债务率、偿债率、区域融资最高额度。
按商业银行普遍做法，偿债率不得超过15%，本级债务率不得超过100%，新增项目融资不得超过区域融资最高额度。
此前审计署抽样审计结果显示，从债务率看，36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。
从偿债率看，36个地方政府本级中仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。
从逾期债务率看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。
情况或许没有想象的乐观。
此番审计署将分析重点行业和单位政府性债务风险变化情况，排在首位的，便是以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。
当地方政府债务与土地财政纠结在一起，问题就变得棘手。2010年审计结果显示，承诺用土地出让收入作为还款来源的政府债务约为25473亿元，约占地方政府负有直接偿还责任债务余额的38%。
中金公司认为，今年来部分三四线城市房地产市场风险加大，土地出让收入有所下降，是地方政府债务最薄弱环节。
2012年底审计署所抽查的4个省本级、17个省会城市中2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
中小金融机构风险敞口大
2011年以来，在监管机构严厉的平台贷款监管之下，地方政府性债务扩张出现了表外化趋势，也成为此轮审计重中之重。
此前36个地方性政府审计结果显示，2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。
中金公司认为，此次审计既是对变相融资的清理，也为全面化解地方政府债务、推进财税体制改革创造条件。
中金估测，截至2013年一季度末，地方政府融资平台贷款9.59万亿，债券融资约2.37万亿，基础产业信托规模2.11万亿，财政部代发的地方政府债券约6500亿，合计约14.7万亿。
但考虑到表外融资等变相举债融资过去两年的普遍兴起，地方政府债务实际规模更大。
除了表外融资等变相举债，上述工作方案还点出要关注虚假抵押和违规担保等现实操作问题。
“2011年以来，有关单位在政府性债务举借过程中，有无以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债务问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接或间接担保等问题；乡镇政府2006年以后有无违规举借债务的问题。”方案表示。
至于资金投向，方案强调，重点审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业，违规进入资本市场、房地产市场，投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债务资金等问题。
在中金公司看来，下级地方政府债务是最薄弱环节，而中小型金融机构风险敞口较大。中金估计2010年底约26.5%的贷款为县级平台贷款，主要由农信社、城商行等中小金融机构发放，同时这些金融机构大量买入了低等级的城投债，风险敞口较大。
尽管化解地方政府债务风险、全面推行财税体制改革成为必然选择，但风险释放还需时日。
中金估计，2010年底现金流无覆盖/半覆盖融资平台贷款分别为1万亿和7000亿－8000亿，这部分贷款风险相对较高，约占当时融资平台贷款余额的19.4%。过去两三年融资平台贷款余额增长缓慢，但高成本变相融资的兴起使得地方政府债务问题更加复杂和脆弱，因此化解地方政府债务风险的迫切性显著增加。
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