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八届三中全会召开在即，被视为改革突破口的财税体制改革受到各界关注，已经运行19年的分税制该如何看待？这一轮财税体制改革何去何从？
9月初由发改委国际交流中心和财政部财政科学研究所举行的莫干山会议也将主题定位在财税改革，其间，财政部财政科学研究所所长贾康接受了《第一财经日报》采访，并对上述问题给出了他的看法。
“94改革”不是集权
日报：现在距离1994年的财税体制改革已经过去19年，这场改革对我国来说有哪些特别的意义？
贾康：关于1994年的财税体制改革，首先应提到1992年邓小平南巡这个大背景。南巡后确立了建立社会主义市场经济的目标模式，随之要改革整个资源配置机制，并要有清晰的思路来推进这个改革。
首先，要在宏观层面搭建间接调控框架，间接调控所必须运用的货币政策和财政政策怎么样适应制度建设的需要？势必要推出当时矛盾已经比较突出的财税领域的一揽子改革方案。这个方案就是1994年推出的分税分级财税配套改革。
这一配套改革首先解决的问题，是中国市场经济能够在宏观调控体系建设这个层面上得到实质性推进。我们把这称作终于从前面探索的行政性分权转到了可以与市场经济相匹配的经济性分权，核心问题不止是各级政府间的关系，首先是在政府和企业方面终于改变了按照行政隶属关系组织财政收入的体制症结。这个症结此前不论在集权还是分权的阶段上都没有得到改造，所以1980年以后十几年的分权中，仍发生各级政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，企业并不能够真正进入公平竞争状态，不能真正活起来。
1994年实现了根本性的突破，做出了经济性分权的历史贡献，也带来了中央和地方间没有体制周期的相对稳定框架。但现在对于1994年改革的认识普遍不到位，有的报道甚至说1994年的改革以中央集权为特征，重启了集权时代，这种说法是陷入了误区的。
日报：是什么样的误区？
贾康：“94改革”不是集权，是从行政性分权到经济性分权的里程碑式的转折。它依然是分权，但这种分权能够适应市场经济，而不是过去多次分权后那条走不出去的“放、乱、收、死”的死胡同。
日报：目前来看，税收收入的确呈现出了 “中央拿大头，地方拿小头”的局面，但在支出上，又有很多事情需要地方来买单，有观点认为这是集权的体现。
贾康：这是非常表面化的“外行”看法。恰恰是因为“94改革”在中央和以省为代表的地方之间对于税基作了相对规范的配置以后，中央可以在财政收入盘子中提高比重，实际是借此从比较富裕的地方更多地把财力拿到自己手里，用于安排中央本级支出只占很小部分，其他大量支出得以用来去履行自己应该履行的支持欠发达地区、民族地区和边远地区的职能。
从这个逻辑上看，实为经济性分权的1994年的财税体制改革更应该得到肯定。当然，转移支付里面，特别是专项的转移支付的确还存在问题需作改进。要以深化改革来解决问题，决不是要否定这个框架。
记者：现在有观点认为，“土地财政”也是因1994年的分税制改革带来的？
贾康：这是非常肤浅的见解。1994年改革的内在逻辑，恰恰是让地方政府在职能走向合理定位的情况下，按市场经济要求来履行职能。1994年之后的真正问题是，改革在省以下各级落实分税制的过程受阻。现实中这种无解状态已经造成省以下并不是分税制，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制，进而引致了“土地财政”等问题。
因此，把板子打在分税制身上是打错了地方，板子应该打在1994年就意图改造的分成制和包干制。既然真问题是深化改革受阻，我们就应该分析，为什么受阻，怎样能真正深化改革。
日报：也就是说当年分税制方案的大方向是正确的，但是在落实方案的过程中有严重变形？
贾康：大方向应该充分肯定，但为什么往下的时候不能落实？ 我们的病理分析并不复杂，就是地方政府有四级，加上中央政府共五级，总共20种左右的税，五级政府间分税无法形成可行方案。出路是必须扁平化，通过乡镇综合改革和通过省直管县，把省以下的四级扁平化到对实体财政层级只考虑省和市县两级。浙江的省直管县已经实施几十年，近年其他行政区也打开了局面，近年全国按工作要求正铺开这一改革。
日报：扁平化前提下，未来中央和地方体制怎么深化改革？
贾康：大的前提是，各级政府职能要合理定位，按市场经济要求做政府应做的事。每一级政府、明确一级事权、跟着一级财权、取好一级税基，税怎样合理配置到不同层级上，这叫“分税制”。税基后面要形成中央、省、市县三级政府预算，预算要完整、透明、接受公众的监督，体现公众意愿，经过最高权力机构审批后形成有法律效力的执行文件，得到严格执行，进而就能进行绩效考评，并实施官员问责。
作者：张静来源第一财经日报)
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