越亏损越生产怪圈无解 产能过剩10年调整反增5倍

　　2013年10月25日，天则经济研究所发布季度报告表示，中国产能过剩之所以成为顽疾，病根在体制上和政府身上，产能过剩是政府行为和政府竞争的结果，以GDP为导向的政绩考核机制和不合理的财政分权体制，使得地方政府成为产能过剩的主要推手。

　　报告关于投资依赖与产能过剩的分析评论如下：

　　今年1－3季度，固定资产投资增长20.2%，比上半年加快了0.1个百分点，对经济增长的贡献率达55.8%，大大高于第1季度的30.3%，表明中国经济对投资的依赖过度和更趋严重。于是原来停建的高铁项目纷纷上马，早已立项而未动工的项目，如广东湛江的钢铁项目也已开工。特别是房地产投资比重过大，占总投资的25%，房屋销售也比较活跃，仍是拉动经济增长的重要动力。房价也在一线城市带动下继续上涨，地王频现，也与宏观调控的目标和要求相背而行。

　　需要特别指出的是，与消费和净出口不同，投资在当期构成总需求的一部分，而建成投产，就转化为新的总供给的一部分，因此，投资的结构直接决定着产业结构和经济效率。如果投资于供给不足的部门和产品，那么就能增加供给，满足社会需求，缓解供求矛盾；如果投资于供过于求的部门和产品，那么就会加大产能过剩，造成巨大浪费。从我国目前的实际来看，很多行业和产品都存在着严重的产能过剩，而对投资的过度依赖，使得问题变得越来越严重。

　　产能过剩并非今天才出现的问题，从上世纪90年代开始就是困扰我国经济健康发展的一大顽症。然而，20多年来，产能过剩现象陷入了一个怪圈之中，政策收紧有一些效果，政策松动，又死灰复燃。2003年国务院下发《关于制止钢铁、水泥、电解铝等行业盲目投资若干规定的通知》（国办发[2003]103号）开始第一波调控时，列入淘汰产能的行业只有3个，今年7月26日－9月16日，工业信息化部连续公布了3批19个行业淘汰产能企业名单，经历10年调整淘汰，反而增加了5倍。

　　根据官方数据，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶的产能利用分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。以钢铁产业为例，2006－2012年共减少粗钢产能7600万吨，但同期新增粗钢产能4.4亿吨，新增产能是淘汰产能的近6倍。在越亏损越生产的怪圈下，钢铁产能不降反增。另据中钢协发布的最新数据，今年上半年钢铁企业平均销售利润率只有0.13%，1吨钢的利润不够买一根冰棍，6月份钢铁行业的亏损面达40.7%。问题的严重性还在于，2008年国际金融危机前，钢铁行业是低端产品产能过剩，2009年以后出现了部分高端板材产品产能过剩，目前生产高端产品的大中型企业的经济效益反而低于生产长材和建筑用材的中小企业，产能过剩已经蔓延至全国26个主要钢材市场，几乎覆盖所有5大钢材品种。

　　不仅如此，除了上述传统产业产能过剩以外，有色、石化，如氮肥、电石等一度热销的产品也因供大于求而出现销售困难，一些新兴产业，也出现产能过剩，如太阳能电池产能过剩达95%，风电设备产能利用低于60%。据国家统计局的最新数据显示，今年第2季度末工业产能利用率只有78.6%，过剩产能高达21.4%。如此普遍的大范围、大规模的产能过剩如不能及时化解，将使我国工业陷入长期萧条。

　　本月15日，发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，将重点锁定在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大行业，并提出了未来五年化解产能过程的“路线图”。《指导意见》不仅指出了具体的治理目标，以淘汰落后产能为例，要求“在提前一年完成‘十二五’钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料和粉磨能力）1亿吨、平板玻璃2000万重量箱”。更重要的是提出了化解产能过剩的具体思路，即通过扩大内需消化一批，实施走出去战略向海外转移一批，通过兼并重组整合一批，严格环保等准入条件淘汰一批。应当说，这一思路是正确的，关键还在于如何真正落实和实施。

　　产能过剩其所以成为顽疾，病根在体制上和政府身上。以GDP为导向的政绩考核机制和不合理的财政分权体制使得地方政府成为产能过剩的主要推手，产能过剩产业进入易，退出难，再加上退出企业面临资产损失、债务处理和失业人员安置等现实问题，更增加了调整的困难。要知道，从本质上看，产能过剩是个市场问题。在相对成熟的市场经济中，如果某个行业出现了产能过剩，必然会形成激烈的市场竞争，在市场机制作用下，在经营中失利和竞争中败北的企业会自动退出市场，整个行业就会回归供求基本平衡的状态，用不着政府操心费力。然而在我国，产能过剩是政府行为和政府竞争的结果，也成了政府关注的主要问题之一，目前出台的《指导意见》已经是政府今年内第七次强调治理产能过剩问题。因为，作为一个发展型政府，过度地干预经济运行，混淆了政府和市场的界限，颠倒了政府和市场的关系，特别是地方政府企业化倾向严重，实际上已经变成一个投资型企业，借助地方融资平台进行资本运作，且组织得像一个一般的公司，官员行为也更像企业老总，其中心任务是通过各种手段扩大投资，以便创造更多的GDP和更多的财政收入。于是，政府直接介入微观经济活动，成为市场竞争的重要主体，但又不承担市场竞争的后果。正是地方政府预算的软约束，可以借助权力，与民争利，将成本转嫁给辖区百姓，进而以招商引资为名，通过土地、税收、资源分配等方面的优惠，扭曲市场秩序，导致了不公平竞争，再加上产业政策的失误，加剧了产能过剩。因此，化解产能过剩也主要依靠市场，不能主要靠政府，否则，无异于与虎谋皮。要知道，当政府掌握了对过剩产能进行治理的权力以后，市场就会退居次要地位，也会以种种办法限制市场的作用。

　　从根本上来看，化解产能过剩还要通过改革，改革现行扭曲的政绩考核机制和不合理的财政体制，划清政府和市场的界限，校正和约束政府和官员的行为，从根本上解决地方的投资冲动和投资依赖，让市场机制来配置资源，通过市场竞争来化解产能过剩。

　　在解决产能过剩问题中，政府的责任不是强制关闭淘汰落后产能，因为什么是落后产能，不是政府能够判断和鉴别得了的，而是市场选择的结果，政府只要提供一个平等竞争的市场环境，制定一套先进合理的能耗标准和环保标准，以提高准入门坎，并运用法律加强监管，保证这些标准的严格实施。

　　在现行的体制条件下，地方政府和中央政府的政策博弈已经遍及各个方面，化解产能过剩也是一场博弈。《指导意见》从地方政府干预经济运行的实际出发，提出了规范准入和执法问责的问题，但是，前者着墨不多，后者寥寥数语，仅用“认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度”一笔代过。因而能否达到预期目标，还有待进一步观察。