中国各省、市、县、乡（镇）四级地方政府的债务规模究竟有多大，风险有多大？这一牵动人心的疑问，将在2013年10月下旬揭晓答案。《财经》记者获悉，国家审计署已将核定后的地方政府债务情况向国务院专门汇报。
自2013年8月1日开始，这场声势浩大的政府性债务审计工作，即在全国各地统一展开。经过两个月的努力，各地政府性债务审计报告在9月底陆续上报国家审计署。
《财经》记者获悉，全国各省、市、县、乡（镇）四级政府负债超过14万亿元，和上一轮审计相比，新增债务规模增幅较大。同时由于统计口径分歧，一些地方政府隐性担保债务或许不会被纳入。
在10月21日晚接受媒体采访时，国家审计署审计长刘家义表示，要从三个方面来判断政府债务：一是债务用到哪些领域；二是看债务使用以后所形成的是优质资产还是不良资产；三是要看债务偿还能力，是不是每年能够还本付息。
“总体安全可控”，这是官方一直以来的表态。
审计长刘家义21日表示，“根据我们之前审计的情况来判断，我们是有能力解决这些债务的。”
不过业内人士预计，在审计署摸清底数之后，中央有望出台分类处理的解决方案。同时，个别地区大规模举债引发的区域性风险可能将被揭发出来。
债务大摸底
“这次审计的核心、关键、重点是摸清底数。摸清底数，就是要把中央、省、市、县、乡五级政府债务的底数摸清楚。”在2013年7月27日全国政府性债务审计培训班上，审计长刘家义如是说。
这是一次培训会，更是一场动员会。三天后，全国范围内的政府性债务审计工作启动。
内蒙古自治区一位基层政府官员透露，前来审计的上级审计部门工作人员在当地租下宾馆，当地的财政、发改委等相关政府部门工作人员加班加点忙了几个星期。
对于主政一方的地方官员来说，这次审计令他们十分纠结。一方面他们预料这次审计之后，中央会出手解决地方政府部分债务，所以有多报债务总额的想法，但另一方面，又怕因为举债过多被问责。
“最后基本上是实话实说，对债务不隐瞒、也不虚报。”上述官员透露，2000年内蒙古自治区地方债务只有170多亿元，2012年底增长到近3500亿元，增长速度非常快。
由于有了2011年全国地方政府性债务审计的经验，审计部门这次可谓驾轻就熟。不过在看到地方政府上报的数据时，审计署仍发现不少数据与审计人员所要求的口径对不上，很多账目需要修补和校正。
按照此次审计工作方案，地方债务可分为政府负有偿债责任、担保责任和救助责任三类，并与2011年审计情况进行同口径对比。
此次审计还包括三类债务口径范围之外通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
多位知情人士看来，新的举债主体、举债方式更为复杂、隐蔽，由此形成的债务是否纳入地方政府性债务范围也成为争论焦点。
根据审计署系统下发的审计通知解释，“新的举债主体”主要指的是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
以回购为例，主要是指BT（建设—移交）模式的建设项目，由项目公司自行筹资建设，项目验收合格后移交给业主，业主向项目公司支付项目总投资加上合理回报进行回购。BT是政府实施基础设施建设常采用的一种新型融资模式，它解决了项目建设资金不足问题。
2012年审计署审计时，发现了多种隐蔽的融资模式在地方盛行。一些地方通过信托、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。和传统的间接融资相比，BT融资成本较高，年利率最高达20％，且不在政府性债务统计范围之内，不易监管，存在风险隐患。
不可否认的是，这类通过新举债主体形成的债务有相当一部分，是为了投资建设公益性项目，例如交通运输、市政建设、文体广场、保障性住房等，新的举债主体虽然并非严格意义上的地方投融资平台，但是也起到了不可缺少的作用。
在财政部财科所金融研究室主任赵全厚看来，地方政府性债务具体是指什么，中央至今也没有拿出一个获得各部门认可的权威解释。不仅如此，连地方融资平台的概念也没有形成共识。
赵全厚在调研时发现，有一家地方国有钢铁公司，当地政府将它作为融资平台运作项目，这样偶尔为之的公司算不算融资平台公司，尚存争议。据悉，地方上很多国有企业都做过类似的事情，因而在债务性质上不好界定，更不便于债务管理。
在实际运行中，作为地方政府融资“壳”的地方融资平台也可以随时更换。如果有的平台公司进了银行的“黑名单”，政府能立即新建一家。在赵全厚的接触当中，某地级市拥有十几个平台公司，当地有一个口号是，“东方不亮西方亮，黑了南方有北方”。
审计人员在此次审计过程中对地方政府出面担保所产生的债务，如果没有依据就不列入债务。因而，上述地方国有企业举债用于政府公共项目支出等的此类债务，并不计入地方债务口径。
统计口径大小对地方政府性债务规模影响巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方债总额，不会达到部分机构预测的20万亿元之巨。
新债从何而来
按照现行《预算法》规定，地方政府实行预算收支平衡，不允许地方政府财政预算列支赤字，更无举债权。但是地方政府融资需求却又现实存在，因而，成立融资平台（2009年后尤为集中），实现曲线举债，政府性债务由此形成并扩大。
目前地方债主要由以下几部分构成：一是银行贷款。银监会官员曾透露，截至2013年6月末，银行对地方融资平台贷款余额9.7万亿元；二是财政部代发的地方政府债券。公开数据显示，截至2013年6月，财政部共发行地方政府债券8922亿元；三是发行城投债，预计余额1.4万亿元；四是信托资金，宏源证券固定收益部人士认为，这一资金总额有2.2万亿元之巨；此外还有其他创新型融资方式（如BT、BOT等）形成的债务。
在众多预测者中，渣打银行研究团队对地方政府性债务规模估值较高，预测可能达到21.9万亿元至24.4万亿元人民币，占GDP的38％至42％。瑞银证券研究团队预测地方政府债务规模为16.5万亿元。财政部财科所研究员赵全厚估计，全国各省、市、县、乡（镇）四级政府负债将在14万亿－18万亿元之间。
如此庞大的新增债务从何而来？
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥参与了许多地方政府项目的运作，他告诉《财经》记者，在4万亿经济刺激计划出台后，2009年－2010年国内银行放贷非常凶猛。有些项目名字被写错了都能贷出款，当时的混乱程度可想而知。
金永祥看到，一些原本要推进市场化融资的项目，经济刺激计划宣布之后，市场融资便停了下来。各级领导“跑部钱进”，没有成本的资金流向地方政府主导的投资项目。在各家银行竞相放贷的情况下，一个原本需要100亿元的地铁项目，很可能会拿到300亿元贷款资金。
这一轮狂飙突进，直接造成了地方政府性债务的快速膨胀。两年后的审计结果显示，截至2010年底，省、市、县三级地方政府性债务余额达到l0.7万亿元，其中2009年新增债务规模较大。
多位受访的业内人士认为，因隐形债务难以统计等原因，三级地方政府性债务的实际规模要远远大于10.7万亿元。
2011年，银监会等对地方融资平台实施了清理整顿，当年地方政府性债务没有增加。但好景不长，2012年，中央经济工作重心转变为“稳增长”，国内货币政策重新向宽松方向调整，地方政府开始了新一轮加杠杆化过程。
和上一轮债务构成不同的是，2012年后地方融资平台从银行贷款的规模和比例在下降，更多依赖债券、信托产品、票据、私募基金等方式。
“2012年因影子银行扩张，地方债务又涨了一块，而且涨得比较大。银行表内控制的比较严，银行对地方政府形成的贷款非常有限。而其他方面如信托、票据、委托、企业债等，出去了不少资金。”瑞银首席中国经济学家汪涛告诉《财经》记者。
在具体操作上，地方政府融资平台可以通过信托公司设立的信托计划、银行表外的理财产品购买该信托计划的受益权；银行还可以通过信托公司这一通道，向融资平台发放信托贷款，或者用“委托贷款”的方式向地方融资平台不断地输送资金。这几种方式在银监会严控平台贷款之后大行其道，银行、信托公司、融资平台及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一条有别以往的举债链条。
“2012年上半年各家信托公司的地方政府项目非常多，大约70％以上都是投融资平台的项目，下半年也没少做。”中粮信托公司一位不愿透露姓名的人士向《财经》记者介绍说。
在业内人士看来，信托公司投资的项目，除了地产项目外，就属地方融资平台能支付高利息。
从总体评估来看，地方融资平台除了有土地抵押外，还有财政承诺、人大的决议作为隐性担保，所以信托公司并不担心地方融资平台违约。
一般而言，城投债发行期限为5年－7年，而信托发行期限为2年－3年，有的则是1年。“如果你发过债，我再给你贷这笔款，而且我贷款的偿还期比较短，所以我不担心。”上述人士介绍。
和上一轮地方债形成方式不同的是，近两年地方新增债务的扩张主要来自表外融资。和表内融资相比，后者更不易监管。
同时，由于融资平台出现“下沉”现象——县、乡融资平台数量较大，其盈利、偿债能力更差，这些债务扩张隐藏的风险更高。
被忽视的乡镇债务
2013年全国地方债审计工作新增了乡镇政府。按其在地方政府债务中的比重约为5％－6%测算，乡镇债务约为8000亿元。
据悉，这次乡镇债务审计以2005年12月31日为界限，分为历史债务和新发生乡镇债务两类。其中新发生乡镇债务指发生在2005年12月31日以后，仍有余额的乡镇政府性债务。
目前全国拥有建制乡镇3万多个，而负责乡镇债务审计的各县（市、区）审计局大多业务人员人手紧张，为此，审计署决定乡镇债务审计只填报单独的报表，可以不单独下发审计通知书和出具审计报告。但对发现的突出问题，特别是债务违规使用等问题，要专题报告和反映。
8月20日前后，各地陆续完成了对乡镇政府性债务的审计工作。综合多方信息来看，各乡镇债务时间跨度大，举债原因复杂，且规模差异较大。其中东部地区债务规模高于中西部地区，经济发达乡镇高于欠发达乡镇。尤其需要注意的是，过去乡镇政府直接举债正转变为融资平台的政府性债务，由于其偿债能力更弱，其债务风险更需警惕。
由于此前从未在全国范围内进行乡镇债务审计，因而乡镇债务总规模目前并没有确切的统计。但从各地审计部门零星进行的专项债务审计中，可以管窥一二。
弥陀镇是安徽省安庆市太湖县的一个普通山区边贸集镇，目前下辖10个行政村1个居委会，人口3.9万人。太湖县审计局出具的一份审计报告显示，截至2011年底，该镇债务余额1058.78万元（账内债务640.41万元，账外债务418.87万元），债务额比2007年下降了621.57万元。
浙江省是全国为数不多的实施了全省乡镇债务审计的省份。该省审计厅对全省乡镇（含街道）审计后发现，至2011年末，全省负有三类债务的乡镇共612个，债务余额399.79亿元，平均每个乡镇负债6532.5万元。在这些债务中，以乡镇政府负有直接偿还责任的为主，债务余额为349.98亿元，占87.54％；担保债务余额为6.46亿元，占1.62％；其他债务余额为43.35亿元，占10.84％。
审计报告认为，浙江省乡镇举债规模存在较大差异。县域经济整体发达的嘉兴、杭州、宁波、湖州四市占浙江全省债务余额的81.74％，县域经济整体欠发达的丽水、舟山、衢州三市仅占全省债务余额的3.13％，其中丽水市实现乡镇财政零负债。
和省、市、县级政府相似的是，乡镇债务的举债主体正变为各种形式的融资平台公司。
浙江省审计厅公布的审计结果显示,政府性债务率超过警戒线100％的乡镇有112个。为满足乡镇基础设施建设资金需求，各乡镇纷纷效仿省、市、县级政府，成立了乡镇融资平台，仅浙江省乡镇融资平台就达到448家公司（债务余额174.11亿元，不盈利融资平台公司达319家，占71.21％，其中亏损192家，占42.86％）。
由于没有实质性收入来源保障，这些融资平台偿还本息主要依靠乡镇财政借新还旧，违约风险巨大。
截至2011年末，浙江省乡镇融资平台公司债务余额174.11亿元，占乡镇负债总额的43.55％；乡镇财政债务余额104.79亿元，占乡镇负债总额的26.21％。
审计结果显示，浙江省乡镇债务在2009年后增长迅速。2009年至2011年形成的债务余额分别为102.4亿元、99.3亿元和117.64亿元。这和省、市、县政府性债务快速增长的态势一致，增长的主要原因是乡镇经济发展和新农村建设需要。
而在乡镇历史性债务中，用于乡镇基层政权建设、公共服务体系建设和垫交税费、农村义务教育债务等历史遗留债务，规模不小。
2007年12月底，国务院决定在内蒙古、吉林、安徽等省开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作，在全面摸清“普九”债务底数基础上，锁定债务，逐步化解。
这在一定程度上缓解了乡镇债务压力。不过这仅限于一部分试点乡镇，目前全国仍有许多乡镇需要偿还农村义务教育、乡村垫交税费、乡村基层政权机构建设而形成的历史债务。
流动性风险
审计结果尚未公布，但地方政府与上级审计部门的博弈却早已开始。
本轮政府性债务审计大多在9月中旬结束，按照以往审计工作安排，在完成审计工作之后，上级审计部门会出具一份审计报告（征求意见稿），这份不公开的意见稿会提出审计中发现的问题和整改建议。之后再根据反馈意见拟定审计报告逐级上报。而审计中发现的一些敏感的债务问题会不会最终写入审计报告，则要看上级审计机关的“脸色”。
2013年9月13日，重庆市涪陵区人民政府对重庆市审计局出具的审计报告（征求意见稿）进行了回复，这份文号为“涪陵府〔2013〕155号”回复函（下称回复函），认可了本次审计过程和结果，但是对于个别问题希望得到宽大处理。
例如，审计报告（征求意见稿）中提出“涪陵区李渡新区开发（集团）有限公司未按贷款合同约定用途使用贷款14.5亿元”的问题。涪陵区人民政府认为情况属实，主要是因为个别建设项目的立项、开工、建设时间与银行信贷资金的获批、放款时间之间存在差异，为了节约财务成本，提高资金使用效率，形成了审计中发现的问题。
为了维护涪陵新区良好的信贷信用环境，增强金融机构对涪陵发展的信心，涪陵区政府希望重庆审计局不在审计报告中反映该问题。对存在的问题，区政府将采取切实有效措施加以整改。
审计长刘家义并不担心地方政府债务。10月21日晚间谈及地方债时他称，“根据以前的审计情况看，我们是有能力解决这些债务的。”
目前，审计署采用债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标来衡量地方债风险。
一般而言，债务率（指年末债务余额占当年综合可用财力的比率）超过100％，表明该地区债务风险高；低于100％，表明债务风险较低。在上一轮审计时发现，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100％，分别占两级政府总数的19.9％和3.56％。
据《财经》记者了解，目前部分地区的政府性债务已经严重超过政府财政能力，过高的债务率让地方政府举债度日，勉力维持。
以江苏省镇江市为例，该市共有五家大型融资平台。五家公司2012年的短期负债628.07亿元，长期负债536.13亿元，负债合计1164.2亿元，而当年该市的市本级可用财力仅为191亿元。五家公司的负债合计是市本级可用财力的6倍。而这五家公司的营业利润仅为6.45亿元，获得的财政补贴却高达18.2亿元，占财力的近10％。
偿债率（指当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率）是用来衡量到期债务的偿债压力指标，国际上一般认为该指标控制上限20％，超过20％则表明偿债压力较大，风险较高；低于20％，表明该地区偿债压力较小，风险较低。
地方政府举债大多投入市政建设、交通运输建设、教科文卫、保障性住房等领域，这些公益性项目一大共同特点是往往不产生现金流，也没有短期收益。因而对于地方融资平台来说，如何还本付息是一大难题。
汪涛认为，对地方政府来说，负债率本身不是大问题，流动性才是最大问题。新增债务规模越来越多，问题越来越严重，拆东墙补西墙的方式将难以为继。“严格意义上说，很多地方连利息都还不起，绝对是坏账，所以它有流动性问题。”汪涛告诉《财经》记者。
宏源证券固定收益部首席分析师范为估计，地方债一年需还的利息在1万亿元左右。而2012年地方财政收入（本级）合计6.1077万亿元。
地方性债务发生多与土地有关，先是以土地作为抵押品撬动银行及其他资金，债务偿还又多依赖土地增值。在出现违约风险时，地方政府也往往采取向融资平台注入土地的办法。因而，一旦土地市场持续遇冷，地方政府会面临举债还息的尴尬局面。
审计署下发的审计方案中明确提出，“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”。
业内人士预计，地方债的处理上可能要抓典型，个别地区、个别融资平台大规模举债引发的区域性风险，可能将被揭发出来。
据悉，在审计署完成摸底后，中央或会出台一揽子解决方案，分类处理。同时着重解决引发地方债膨胀的长期机制性问题，如如何调整央地财税关系，如何转变政府职能，遏制地方政府过度举债、热衷搞建设的冲动等。
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