吴敬琏：向地方下放财政资源应谨慎

　　十八届三中全会即将于本周六召开，为了向高层提供经济金融改革方面的政策建议，中国金融四十人论坛于今年3月22日正式启动了2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华等。

　　作为这一重大课题发起人之一的吴敬琏，在《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》内部讨论会与评审会上，就课题的缘起、财税改革、社保改革等发表了独到见解，以下为发言实录，经本人审核。

　　观点摘要：

　　“最小一揽子”配套改革方案的缘起

　　“改革的总体规划不可能面面俱到，我们应当在深入研究当前面临的社会经济问题、找出造成问题的体制性根源的基础上，筛选出最为关键和相互关系最为紧密的改革项目，提出对所谓“最小一揽子”配套改革方案的建议。”

　　地方政府的财权和事权不匹配的问题

　　“从中国的实际情况看，进一步下放财政资源，使之能够满足地方的支出需要，是根本做不到的。一方面，从全国财政总支出的构成看，中央没有多少财力可以下放。另一方面，由于地方政府职能和行为存在一定问题，许多地方因为大搞形象工程、政绩工程，加上楼堂馆所使财力短绌，给多少钱恐怕都满足不了需要。”

　　如何缓释社会保障的压力

　　“对于看病贵、看病难的问题，要从问题本身入手，解决实际问题。我认为基本医疗资金应该由政府负责保证，医疗服务则要通过市场提供。当然，在市场交易过程中要通过一定的制度安排处理好信息不对称的问题。”

　　以下为发言实录：

　　财税改革：向地方放权应谨慎

　　对于在中央和地方之间财政关系存在的问题，大多数人具有共识，这就是地方政府的财权和支出责任（“事权”）不对称。但是，对于怎样解决这一矛盾，提出的办法却有很大的分歧。

　　一种意见是向地方进一步下放财政资源。例如有的学者认为中国应当建立类似于欧盟的地方分权财政体制。如果把欧盟看成一个国家，各个盟员国就相当于我国的地方政府。他们主张向地方政府下放财权，使它们的收入权能够同事权相匹配，弥补支出。

　　不过在我看来，用欧盟来比喻中国的财政体制是不恰当的，因为欧盟并不是一个国家，它并没有一个统一的财政制度。而这一点正是欧元出现危机的重要原因。

　　从中国的实际情况看，进一步下放财政资源，使之能够满足地方的支出需要，也是根本做不到的。

　　一方面，现在从全国财政总支出的构成看，中央的份额不到20%，地方的份额超过80%，中央没有多少财力可以下放。另一方面，由于地方政府职能和行为存在一定问题，许多地方因为大搞形象工程、政绩工程，加上楼堂馆所使财力短绌，给多少钱恐怕都满足不了需要。

　　改革以来，一直有一种看法，认为向地方放权就是改革，向中央收权就是保守。这种说法的缺点在于假定了地方政府的行为正常，而中央政府的行为不正常。其实由于政府改革没有到位，各级政府都存在职能错位的问题。

　　目前许多地方政府存在“公司化”的现象，即所谓“书记是董事长、市长是总经理”，把整个地区当成一个企业来管理。但是，地方政府毕竟不是独立的企业，也不受股东和董事会的约束。于是就产生出种种弊端来。

　　香港大学的许成钢教授在美国《经济文献》杂志上发表了一篇论文中指出，中国目前体制的最核心问题就是“分权式的威权主义政府”，依靠威权追求自身利益，即政绩的最大化。

　　这种追求政绩最大化的投资冲动的一个突出表现，就是旧型城镇化的造城运动。

　　在各国工业化和现代化的历史上，城镇化是一个在市场引导下的自然演进过程，它的基本作用是通过人的集聚提高经济效率。但在现阶段中国的体制下，城镇化却是为了扩大城市规模和表现出政绩。结果是土地城镇化大大快于人口的城镇化，造成了土地和投资的大量浪费，建成的城市运营效率一般也很低，有的甚至成了“空城”或“鬼城”。

　　从宏观经济的角度看，一些地方城建投资成了无底洞，不仅大大超过自身的财政能力，而且超过了本地GDP。这么大规模的投资从哪里来？除了卖地，就是大量举债。所以地方债务迅速膨胀，甚至对宏观经济稳定构成了威胁。在这种情况下，一味强调满足地方预算的支出需要，恐怕是不合适的。

　　在我看来，另一种解决办法可能更好一些，这就是按照所谓“财政联邦制”的原则，全国性的公共产品由中央财政提供，地方性的公共产品由地方财政提供。

　　具体来说，第一，将部分支出责任，例如，义务教育经费、公检法支出等上收中央；第二，开征新税种，提高地方在共享税中的分成比例，增加地方本级收入来源；第三，规范转移制度：增加一般性转移支付，减少专项转移支付。