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本报记者 纪睿坤 北京报道
为配合新型城镇化，国土资源部去年9月成立了一个由副部长王世元挂帅的土地制度改革专题小组。遵循“改革必须把握好起点、导向、原则”的原则，这一专题小组已初步形成政策建议，涵盖了土地管理制度改革的内容、目标及实现路径。
根据土地制度改革专题小组提交的27条土地改革的政策建议，其中，土地用途管制、土地征收和土地有偿使用是未来土地改革的三大方向。
值得一提的是，据21世纪经济报道记者多方采访了解，国土部确定三大土地制度改革制度的基础为土地产权制度的建立和完善。
国土资源部法律中心副主任佟绍伟亦在接受21世纪经济报道专访时提出，不管是进行征地制度改革，还是促进农村土地流转等推动城乡统一的土地市场，都需要土地产权制度建设作为支撑。
佟绍伟一直专心于土地问题研究，其所在的中国土地矿产法律中心是从事土地制度研究的重要智库，在土地产权等很多相关的研究成果均获得不同形式的认可。
据悉，目前全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组正在全国验收集体土地确权登记情况。
土地产权制度是核心
《21世纪》：集体土地入市流转备受关注，但国土部一直是谨慎推进，您认为解决集体土地入市流转的关键在于？
佟绍伟：逐步建立城乡统一的建设用地市场，是土地制度改革的大方向，但需要建立在完善的土地产权制度基础上。
在土地产权制度尚未完善的背景下，国家和集体之间、集体与集体之间、农村宅基地等涉及到征地或者土地流转等问题时，很容易发生纠纷，而且很难解决，基础问题不落地，也很难谈及集体土地入市或其他土地制度改革的大突破。
《21世纪》：国土部提交的27条土地政策改革建议中，土地产权制度也是非常重要的一块，您如何看待土地产权制度在土地管理制度上的作用？
佟绍伟：应该说，土地产权是土地管理制度改革的核心，是一切土地关系和社会管理的基础。
目前来看，土地产权制度还存在行政管理权代替、侵犯土地权利的现象时有发生；土地权利界定不清的问题等问题，在深化土地有偿使用制度、完善土地征收或者建立城乡一体化，都需要明晰土地权利，加强土地权属的管理。
《21世纪》：作为土地管理制度的基础，当前土地产权制度存在什么问题？
佟绍伟：首先是土地权利界定不清，常常出现行政管理权代替、侵犯土地权利的情况，比如依据法律，国家土地所有权的代表是国务院，但土地管理法有关土地分级审批权限的规定和实行分税制后土地收益的绝大部分下划，实际上形成了“国家所有，各级政府分别行使所有权”的格局。但法律对各级政府在国家土地所有权中的权利义务缺乏明确具体的规定，导致政府之间的土地权益争议时有发生。
其次，农民享有的土地权能不完整，这也是农村集体土地资源一直未能纳入市场配置资源轨道的重要原因，另外，由于农村集体土地产权存在的模糊地带，常出现乡镇政府和村民委员会代为行使村民小组的土地所有权，代替村民小组行使土地的发包权，签订和解除土地承包合同，甚至是代收、代管征地补偿款的情况。
加快出台《土地权利法》
《21世纪》：在您看来，如何解决由土地产权不完整产生的一系列问题？
佟绍伟：想要完善土地产权制度，最基础的应该是完善土地登记制度，通过土地登记，明晰土地权利之间的界限。
我国已经陆续产生了近30种土地权利，对于这些土地权利，物权法只对少数几种进行了原则性的规定，多数权利散见于宪法、民法通则、土地管理法、房地产管理法以及行政法规甚至规范性文件中，不论是权利的分类、权利的名称，还是对权利的主体与客体、取得与丧失、内容和限制的规定等，都既不全面系统，也不明确具体，处于非常凌乱的状态。
因此，必须出台专门的土地权利法，对所有土地权利的名称、主体与客体、取得与丧失、内容与限制以及权利的变动，做出全面、系统、具体、明确的规定。
实际上，在实践中，因为没有《土地权利法》也存在多个土地纠纷而无法可依的状况。
据统计，全国每年有近10万起的土地纠纷等待解决。但因为没有一个土地权利法，常出现无法可依的问题。
全国人大至今未出台有关土地权利的法律，原国家土地管理局起草了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，请求国务院予以颁布。国务院法制局答复，土地权利属于民事权利，而行政法规不能规定民事权利，因此国务院不能颁布，国家土地管理局更不能以部门规章的名义公布。
无奈之下，原国家土地管理局只好以规范性文件的形式，颁布了《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》，可是，如此又出现了令人尴尬的情况：地方政府根据这个规定做出的纠纷处理决定，在行政诉讼中，常常被法院以引用法律条文不当为由而驳回，要求重新处理。由于除了这个规范性文件以外，没有任何法律、法规、规章可以引用，于是第二次的处理决定只能维持原来的处理决定。
《21世纪》：土地登记是实现土地产权制度的基础，目前国务院已经部署6部委加强不动产登记，目前土地登记这块存在什么问题？
佟绍伟：土地登记的法律依据，登记机关、登记程序、登记效力、权利证书都不统一。最突出的问题是法律依据不统一导致的土地登记机关不统一。
根据有关法律的规定，负责土地登记工作的部门有国土资源管理部门、建设部门、林业部门、农业部门、海洋管理部门等，分别对建设用地、房屋、林地、草原，农户承包土地、养殖水面、滩涂等进行登记发证。
有时可能出现以下问题：对一块土地，林业部门因为上面有树就发了林权证，农业部门因为上面长草就发了草原证，土地部门认为是土地就发了土地证；农业部门认为是养殖水面就发了养殖证，海洋管理部门认为是滩涂就发了滩涂使用证，从而导致重复登记、重复发证。
一旦发生纠纷，双方各执政府颁发的土地权利证书，主张自己的土地权利，纠纷调解者的处境非常难堪。
作者：纪睿坤
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