构建长效机制顶层设计 三中全会开启地产新改革

　　解析新三中全会《决定》 之地产篇

　　三中全会《公报》与《决定》犹如给中国房地产扔下一颗深水炸弹，正式拉开新房地产改革序幕。围绕着构建“房地产调控长效机制”框架，《决定》涉及房地产行业的改革，直面房地产各项政策的“硬骨头”，呈现出制度性与全面深化性的改革顶层设计。

　　现行的调控政策是否有效贯彻并转化为长期制度，土地制度、房产税、住房制度等制度设计能否有重大突破，区域经济发展中能否有新的产业有效替代房地产的支柱地位，这三大因素决定着未来房地产市场的走势。毫无疑问，新房地产改革，预示着未来调控方向由去行政化转向市场化、调控手段由抑需求转向增供应、调控目标由调房价转向市场。不仅有望打破过去十年房价调控“越调越涨”的魔圈，还将彻底终结“行政管制”房价的历史。无疑改革的“宝剑”不是指向房价，而是房价背后的上涨根源，以及房地产业发展存在的系列弊端。一旦房地产调控长效机制取代违反市场经济规律的政策，必将成为中国房地产业长期健康发展的“法宝”。

　　一是城乡土地制度改革，突破此前瓶颈，首次明确产权的范围与土地改革的方向及让农民享有更多财产权，是土地制度改革划时代意义上的转折点。一方面是集体土地用地入市与农用地入市工作加快，同地同产同权同价是未来土地改革的核心，由试点转向正式上市是时间问题。另外一方面是小产权房转正虽然基础条件与时机不成熟，但是推动转正的态度与决心依然坚定。

　　建设统一的城乡用地市场，并不意味着会将所有的农村建设用地推向市场，只会推出符合规划的部分，农村集体仍有权自主开发，况且，现在建设用地并不缺少，但是浪费太过严重。中国的房屋产权不清、归属不明一直存在，一方面是现行农村集体土地产权制度不完善，另外一方面是房屋类型复杂，基础数据难以统计。因此，当前土地改革面临的首要问题就是产权明晰，做到公私边界清楚。《决定》在土地制度改革已有所突破，包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。不可否认，“集体土地入市”与“小产权房转正”是市场化改革的必然趋势，可以解决现行土地制度的多种积弊，提高土地资源的配置效率，有效增加市场供应，是构建房地产调控长效机制的核心内容，其重大意义不可估量。

　　二是财税制度改革，中央文件首次提出房地产税立法的问题，回应了房产税开征的合法性、公平性、正当性的诉求问题，这是税制改革中的一大亮点，彰显改革决心。无疑，房地产税立法的提出，扩大房产税试点到全国开征是大趋势。

　　房地产税并不是一个税种，而是一个体系，包括房产税、土地增值税、土地使用税、耕地占用税等。房地产税是对公众财产权的分割，直接向个人和家庭征收，一定要遵循税收法定原则，要立法。现行《房产税暂行条例》于1986年由国务院制定并颁布实施，并不是法律。2011年1月上海和重庆开征房产税是经国务院同意的局部试点。推进房地产税改革，前提是遵循“税收法定”的原则，由立法机关主导制定相关方案，并最终由立法机关通过实施，通过法制思维和法制方式来推进改革，税制设计会更公平。

　　从《决定》看，房产税立法的步伐会加快。但如果希望通过房地产相关税收去调控整个市场，需要制定一个疏堵结合的税制方案，而不仅是一个针对保有环节开征的房产税种。考虑到当前我国住房市场现状，房产税短期内还有法律和现实操作上的障碍。我国土地在建设和销售过程中，已经交了很多税，再征税有重复征税的嫌疑，必须考虑与已有税种和收费之间的协调整合。解决问题的唯一办法，是建立房地产法律制度体系，在立法基础上，再开展房地产税制综合改革。毫无疑问，《决定》所提及的“建立城乡统一的建设用地市场”与“加快房地产税立法并适时推进改革”，都是房地产调控长效机制不可缺乏的系统组成部分。

　　三是住房保障制度改革，首次提出建立符合国情的住房保障和供应体系，并规范完善住房供应“双轨制”与住房公积金制度。一方面是住房保障问题上升到政治层面，成为考核地方政府官员的指标之一；另外一方面，从融资的手段上完善住房保障建设资金的不足。

　　三中全会召开前的中央政治局学习(10月29日)中，习近平总书记已明确强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。”说明了中央对住房问题的政策方向，即政府为主提供住房保障，市场为主满足多层次需求。

　　所谓住房保障和供应体系，即：对低收入住房困难家庭保障其基本住房需求，以廉租住房、保障性租赁住房和经济适用住房制度为主要保障方式；对中等收入住房困难家庭支持其改善住房条件，以限价商品住房制度、旧城区城中村改造、中低价位中小套型商品住房市场化为主要改善渠道；高收入家庭的住房问题主要通过市场调节解决。住房保障制度改革是房地产调控长效机制三大基石之一，住房公积金制度的改革有利于弥补住房保障资金不足，完善住房供应体系“双轨制”。

　　四是“全国住房信息系统联网、户籍制度、金融体制的改革”，作为构建房地产调控长效机制最根本的基础，与土地制度、财税制度、住房保障制度的改革存在内在密切联系，缺一不可。不仅关系到房产税的全国开征与土地制度的“同地同权同价”及住房保障的“双轨制”，更是关系到房地产调控长效机制能否建立的重要因素。

　　《决定》指出：“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台”，这与房产税与住房信息系统联网存在直接关系。毫无疑问，全国住房信息系统联网加速推进的信号非常强烈，但面临不少问题，譬如住房普查与不动产登记及小产权房等问题未解决。此次中央在《决定》中提出来，可见其决心。此外，《决定》指出：“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制。”户籍改革不仅有利于打破住房制度不平等的弊端，助推新型城镇化的发展，实现统一的“教育、住房、社保、医疗”等改革红利。其三是《决定》指出：“完善金融市场体系，并加快利率市场化的步伐”。之前的提法是“逐步推进”、“渐进式推进”和“深化”利率市场化，而三中全会提法是“加快”，释放了强烈信号。毫无疑问，有了“全国住房信息系统联网、户籍制度、金融体制改革”作为基础，房地产调控长效机制必将形成一套大系统，为促进房地产业长期稳健发展与房价合理回归市场发挥作用。

　　谢逸枫(住建部政策咨询专家，亚太城市房地产研究院院长)