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三中全会后的农村土地流转必定会认知到将是稳步、小步的逐进式前行，对于房价和土地财政的冲击将是温和的，对于农民的财产性增收也将是逐步的。
三中全会对于农村土地流转出台了一系列的政策，包括建立城乡统一的建设用地市场，以及推动进农民住房财产权抵押、担保、转让等等。应该说农村土地流转的力度在三中全会后会进一步提速，但考虑到土地财政不能软着陆等各种因素，当前农村土地流转就很难快起来，要大步前行可能性不大，稳步，小步推进是主旋律。
这次三中全会之所以要进一步推动农村土地流转，赋予农民更多财产权利，一个最根本的出发点是为了促进社会公平。现在城乡差距太大，如果农民利益长期处于受损迟早有一天会影响到社会稳定。所以在18届三中全会上，将17届三中全会的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”中的逐步去掉了，也就意味着要进入到更实质的操作阶段。
但必须要看到农村土地流转背后的复杂性，利益调整的艰巨性，农村土地流转绝不可能走简单的、粗放、快速的推进之路。农村土地大面积流转当前牵涉到很多方面的阻力，最主要的是两大方面。
一方面是对土地财政的巨大冲击。土地财政尽管有众多诟病，但其也发挥了积极的作用，在推改善地方的基础设施，城市面貌、平衡地方财力和事权起到了较大作用。何况，当前土地财政已经形成路径依赖，一方面地方政府靠土地财政来搞建设，也靠土地来担保进行投融资平台的融资，当前的房价也基本由地价决定。如果农地不加任何限制，大规模入市，必定会影响到土地财政的大幅减少，投融资平台负债率会大幅提高，房价大幅下跌，很有可能导致出现系统性金融性风险。
这种大风险的出现是各界都不能承受之痛，故一定会稳妥推进，重要一点是要给土地财政寻找可以代替的新的财源点，比如房地产税等，也包括为地方政府寻找新的事权与财权的平衡，比如中央上收部分事权等。换言之，土地财政不能软着陆，农地流转不会硬起来。这都需要一定时间做支撑。
另外一方面是对失地农民未来的担心。农民的土地一定程度上具有极大的保障功能，是保证相对处于弱势的农民能够有最基本生存的基础，如果农民对其包括宅基地在内的各种土地财产一卖走之，而未来在城市并不能妥善的解决就业和社会保障问题，那么很有可能在城市出现大面积的贫民窟，也可以导致别的社会风险。故需要在推动基本公共服务均等化，在培育新的就业能力较强的产业上有大幅推进后，相应同步加大农村土地流转的力度，和同样需要时间。
当然，阻力不单纯只有这两点，还有工商资本进入是否会带来的“假农业、真开发”的问题，土地流转收入如何合理分配的问题，土地确权进度问题等等方面。为此这也决定了未来的农村土地流转肯定是稳步、小步的逐渐推进的方式。故在三中全会上采取的是先规范再实行、先试点后推广、先易后难的方式来推进农村土地流转，提高农民财产性收入。
先规范就是再三强调土地流转必须要符合规划和用途管制，必须在用地计划指标之内。我国实行土地用途管制制度，政府编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
这样的严格前提就使得土地即使流转也不能随意，粗放的使用，而是要集约使用，按照规划用途来使用，即使产权有变化也不能变更用途，而土地计划指标来管理，也会控制农村集体经营用地进入土地市场的数量，从而避免对现有土地市场造成巨大冲击。从这也可以明白，现在的小产权房是不可能短时间内转正的，即使未来要转正也必须按照程序来，进行利益的再分配。
先试点再推广，就是选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。通过试点来总结经验，平衡风险，把握节奏。
先易后难就是，先重点对农业集体经营性建设用地实现同地同价同权，这个范围极小，不包括农民宅基地，也不包括农村的公益性用地，而主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用，多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。经营性集体用地这个范围就大幅缩小了，重点将是在城中村的农村集体经营性用地进行试点。而难度较大的，面积大很多的农村宅基地，肯定就在后面予以慎重推进了。
有了上述逻辑，对于三中全会后的农村土地流转必定会认知到将是稳步、小步的逐进式前行，对于房价和土地财政的冲击将是温和的，对于农民的财产性增收也将是逐步的。
（作者系国际金融论坛城镇化研究中心主任）
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