每日经济新闻记者 王雅洁 发自北京
从1991年提出全国养老统筹开始，截至目前，这一预期蓝图依旧未能实现。
欲打破社保碎片化，社保经办机构的现状已经成为最大掣肘之一。12月12日，恰逢国家级社保经办机构成立20周年之际，人社部社会保险事业管理中心主任唐霁松承认，在目前的8411个县级以上经办机构中，普遍存在着人手紧张及基础设施不够健全等问题。
同时，《每日经济新闻》记者当天从刚刚出炉的，由中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文主编的《中国养老金发展报告2013—社保经办服务体系改革》（以下简称《养老金发展报告》）中获悉，经办机构行政费用属地化预算管理是导致制度碎片化和政策碎片化的根源之一。
有专家指出，经办机构的经费支出应视为制度运行的行政成本，应在社会保险基金支出项下列支。
经办机构现状成掣肘
随着省级养老统筹层次的丰富，推进全国统筹被提上日程。
但是，有关数据统计显示，我国只有为数不多的几个省份实现了基础养老金在省级的统收统支，绝大多数省份养老保险统筹层级仍然停留在县市一级，全国统筹单位多达2000个。
在郑秉文看来，“经办机构行政费用属地化预算管理是22年来统筹层次没有提高的主要原因之一。”
《养老金发展报告》认为，基金属地化管理与经办机构预算属地化管理已经逐渐固化为一个利益整体，经办机构的费用预算来自于地方，自然就成为这个固化利益的代表。
鉴于此，经办机构预算地方化是提高统筹层次的一大障碍，是五项社会保险统筹层次始终没有任何提高的根本原因。破解经办机构预算属地化管理是破除提高统筹层次障碍的关键。
唐霁松连续两年在国家人社部务虚会上都曾表示，“虽然说现在制度全覆盖了，后续的工作还是得靠经办机构来落实。”
“现在经办机构的状况是中间好、两头差，中间省一级经办机构的条件和省市的人员素质和场地都比较好，但县以下经办能力还是非常有限，保障基础设施不够健全。”唐霁松说。
据悉，现在全国县级以上行政区划单位共有3223个，社保经办机构有8411个，平均每个县级以上行政区划单位有2.6个经办机构。其中，山西、福建等8个省份的经办机构平均超过3个，普遍存在数量过多，机构设置过于分散的情况，五险统管的经办体系还远未建立起来。
建议基金支出项下列支
如何打破社保碎片化现状？首要问题即是经办机构的改革与优化。
十八届三中全会已经为上述改革敲定思路，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务性政府。”
按照这个思路，曾参与今年人社部养老金改革顶层设计建言的郑秉文等组成了研究小组，奔赴甘肃、河南、广东三省，针对社会保险经办服务体系改革展开调研，描绘路线图。
《养老金发展报告》认为，经办机构行政费用在各级财政预算中给予安排不符合社保经办机构的行业特征，不利于社保制度建设，不利于构建服务型政府，更不符合国际惯例。因此，经办机构的经费支出应视为制度运行的行政成本，应在社会保险基金支出项下列出。
《养老金发展报告》进一步指出，从经办机构人员编制施行动态配比的实际需要看，要想使经办机构人员规模能够按负荷比与参保人次指数化增长，其经费支出就只能在社会保险基金当中列支。否则，经办机构人员急剧增加的规模甚至翻番的增长态势，是地方财政难以承受的。
“可以说，经办人员施行动态配比与经办行政成本在社会保险基金中列支，是2020年之前健全社会保障管理体制和经办服务体系的主要内容”。郑秉文表示。
在此基础上，业内专家还建议，须尽快出台 “社会保险经办机构管理条例”，旨在对经办机构的性质和法律地位作出规定，建议在事业单位中将社保经办机构列为特殊类公益事业单位。
并在全国范围内社会保险经办系统实行垂直管理，建立专业化的社会保险职业队伍，尽快实施政事分开、管办分离。社会保险事业管理中心升格为全国社会保险管理总局将是大势所趋。
作者：王雅洁
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