欧盟与美国的主要区别是，美国的银行业问题一直主要由联邦机构处置，而在欧洲，处置有问题银行的责任在各国政府
银行业联盟
回顾本次金融危机，许多人都赞同问题产生的关键是合作太少和过于分散—欧盟缺少一种制定金融政策的有效方式。但现在我们有了加强合作的明确范围，尤其是经历过本次危机之后，欧盟各国的偏好更加一致了。我们都希望银行受到更好的监督，而银行处置的社会成本是最低的。
为了实现这一目标，我认为并不需要发明新机制，因为美国方式中有很多有效元素可以移植到欧洲使用。但必须承认，美国是一个完全一体化的联邦国家，而在可预见的未来，欧盟仍将保持独特的结构。因此，美国方式不能简单地作为欧盟的蓝图，但其发展方向对欧盟来说可能是正确的。
美国方式主要包括两个基本类型：一是“公营银行业联盟”，即由联盟机构来处理银行危机。二是“私营银行业联盟”，即由一体化的金融市场来承担危机的成本。
公营银行业联盟
欧盟与美国的主要区别是，美国的银行业问题一直主要由联邦机构处置，而在欧洲，处置有问题银行的责任在各国政府。在本次美国危机期间，参与处置的是联邦机构。联邦存款保险公司处置了490家有问题银行，使用的资源是所有商业银行缴纳的存款保险基金。通过“有问题资产救助计划”（TARP），美国财政部向一些金融机构提供了资本重组的资金和担保。为了确定各家需要增加资本的数量，美联储进行了全面压力测试。
欧盟并没有应对冲击的联邦机构。到目前为止，银行处置完全由成员国自己负责。结果正如美国的《金融时报》所说，“各国纳税人在形势好时是隐性补助银行，在形势坏时是显性补助银行，而在主权债务危机期间是以自杀方式补助银行”。
冰岛危机已经表明，国内的银行问题会超出一国的财政能力。这种因果关系也可以反过来，即一国的财政问题会拖累整个银行体系，如希腊的情况。这些国家陷入了一种财政—金融的恶性循环，并最终影响了经济发展。消除这种恶性循环正是银行业联盟的职责。
建立银行业联盟对欧元有利，对内部市场有利，也对经济增长有利。对欧元有利，因为其有助于修复货币政策传导机制。换句话说，银行业联盟将确保欧洲央行的低利率政策能有效传导到最需要的国家；对内部市场有利，因为其有助于改变目前严重分割的市场；对经济复苏有利，因为银行的基础会更强有力，信心会得到提升，最终企业会再次以合理的利率条件获得贷款。
银行业联盟有哪些要素？我认为两个要素是不可缺少的：单一监管机制（SSM）和单一处置机制（SRM）。另外，终要有一个单一规则体系，这方面的关键是实施《资本标准指引和规定》（IV）。单一欧洲存款保险目前不是监管日程中最重要的，可以从长期的角度来考虑。实际上，欧盟的《银行恢复和处置指引》（BRRD）及负债损失承担顺序已经明确，在银行处置过程中存款排在最后。因此对单一存款保险机制的需要并不非常迫切，目前推进各国保险机制的进一步趋同就足够了。
第一个要素是单一监管机制。欧洲央行将负责单一监管机制，并将目前各国的监管机构整合成一个有效率的联邦监管机构。我们在此方面不断取得进展，单一监管机制将于2014年第四季度完全投入运行。
在承担此项职责之前，欧洲央行希望充分了解全面情况。在未来几个月里，欧洲央行将对金融机构的资产负债表进行一次评估。全面评估将包括三个步骤：第一，监管风险评估，即从定性和定量方面评估主要风险类型（包括流动性状况、杠杆率和融资结构）；第二，资产质量评估，包括资产充足性、抵押品价值和相关准备金；第三，压力测试，即检验银行资产负债表的抗压能力。这三个步骤是密切相关的。全面评估结果将披露各国和每家银行的总体情况，同时还有关于监管措施的建议。全面评估结果会在2014年11月欧洲央行正式承担监管职责之前发布。全面评估是重建银行业信心和推动已经延误的银行资产负债表修复的一个绝好机会，这也是经济复苏可持续的一个前提条件。
特别要强调一点是，各国必须提供有信誉的支持措施。否则，整个评估的可信度就会受到质疑，因为市场一定会对结果有负面感受。进行资产负债表评估必须有各国的支持，否则就像是在恶劣天气条件下出海，船员不配备救生衣一样。通过评估发现的增加资本需求，首先要通过市场来解决，各国政府预算和各国处置基金的参与是第二位的。当然也需要欧盟层面的支持，即使用欧洲稳定机制（ESM）的现有工具。
银行业联盟的第二个要素是单一处置机制，这是欧洲版的美国存款保险公司。本次危机表明，如果要以一种高效、快速和低成本的方式处置跨境银行，仅靠成员国之间的简单协调是不够的。
单一处置机制包括三个核心部分。第一个核心是单一监管框架。该框架将根据《银行恢复和处置指引》建立。欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会目前正在进行三方协商，从欧洲央行的角度讲，理想的协商结果应包含两点：一是提出2015年之前的债权减记（bail-in）方案，因为市场对此方案有预测，尽早明确规则会给投资者更大安全感；二是应当减少各国处置方案的灵活性和范围，这样，市场参与者会增强对欧盟规则的信心。第二个核心是单一处置机构。第三个核心是由金融机构缴纳的单一处置基金。后两个核心目前正在走立法程序，我们强烈提议能够在2015年1月1日开始实施，因为这将确保在单一监管机制开始运行后不久就建立单一处置机制。
私营银行业联盟
美国的“私营银行业联盟”由一体化的金融市场组成，包括银行业和资本市场。就银行业而言，美国有真正意义上的全国性银行，可以更好地分散风险。如果一家银行在一个州出现了贷款损失，它可以通过其在其他州的收益来弥补，因此至少可以在内部消化部分成本。在欧元区，银行一般是非跨国性的，这意味着银行在一个国家的损失很可能需要消耗银行的资本金。
就资本市场而言，美国有一体化的股票和债券市场，使得银行倒闭和企业资不抵债的损失可以分散到整个市场。而在欧元区，仅有部分跨境的资本市场，这意味着负面经济冲击的大部分会集中在国内。例如在德国和法国，85%的股票都由国内居民持有。
不能低估这种情况的重要性。有研究表明，美国三分之二的经济冲击都由一体化的金融市场所吸收。虽然创建欧元的目的是鼓励企业在成员国之间分担风险，但与美国各州相比，欧元区的金融市场一体化程度仍然很低。由于市场处于分割状态，所以比较脆弱。这种情况说明私营和公营银行业联盟在很大程度上是相互依赖的。强有力的联邦机构可以防止危机期间出现市场停摆等失败现象。一体化金融市场也使得联邦机构的任务更容易实现，尤其是机构处置，因为可以将兼并和收购作为主要处置方式。
自2008年以来，在美国联邦存款保险公司处置的490个银行案例中，有450个涉及所谓“购买和承接”，即将失败银行的一部分资产出售给其他银行，通常是其他州的银行。因此，完全的银行业联盟与单一金融市场是相辅相成的。
欧元区成员国和非成员国
银行业联盟对欧元区内外的国家有什么影响？第一，对欧元区国家来说，银行业联盟至关重要。第二，对非欧元区的欧盟成员国来说，银行业联盟也有好处。第三，银行业联盟会强化而不是分割内部市场。
首先，银行业联盟对欧元区国家来说非常重要。建立银行业联盟的原因是防止出现政府与银行之间的恶性循环。在货币联盟中，这种恶性循环往往更严重，破坏性也更大，所以单一货币区需要银行业联盟。但必须明确的是，增强欧元区的基础也会有利于非欧元区的欧盟成员国。本次危机清楚表明，在欧洲，风暴会影响所有国家，而不仅仅是最初发生问题的国家。
其次，银行业联盟对非欧元区的欧盟成员国也有利。所谓的金融不可能三角（即金融一体化、金融稳定和各国负责危机预防及管理）不仅对欧元区适用，对整个欧盟也适用。例如瑞典和丹麦的银行体系不仅占本国GDP的比例高，而且与欧洲其他国家的联系非常密切。丹麦的银行业的资产几乎是该国GDP的四倍。
这些大型银行有许多跨境业务。因此对丹麦来说，加入银行业联盟非常有利，因为银行业联盟不仅包含了单一监管机制，而且有单一处置机制，后者包括处置基金，可以作为系统重要性银行的保险安排。
尽管参加银行业联盟是有利的，但加入条件也应当是合适的。欧洲央行认为保证非欧元国家以相同条件加入银行业联盟非常重要，因此我们需要用创造性方法来确保欧元区内外的国家之间的平等待遇。对单一处置基金来说，也应当如此。
在开始时就加入银行业联盟会带来很多好处。现在加入就有资格参加设计单一监管机制的实施方案，例如监管手册、指引和一般指令等，也可以得到全面评估可能产生的“治疗效果”。
最后，银行业联盟将增强而不是分裂内部市场。单一货币和单一市场都是欧洲经济增长和繁荣的关键支柱。因此，银行业联盟不应当在内部市场中制造新的障碍。如果一些国家选择不加入该联盟，也不应当受到歧视。为此，有两项措施非常关键：一个适用于所有国家的单一规则体系和一个强有力的欧盟银行业管理机构，并使该机构能公平地代表没有加入银行业联盟的国家的利益。
银行业联盟与财政联盟的关系
对财政联盟来说，实现合作与多样化之间的平衡很困难。各国政府增加税收和支出的偏好很强，而提升欧盟层级的财政职能的难度却很大。
不能代表其利益就不可能对其征税，也就是说，财政政策更多地向欧盟层级转移，必须同时伴随欧盟民主决策机制相同程度的转移。
我认为，重温理查德·穆斯格瑞夫（Richard Musgrave）提出的经济政策的职能分类非常有用。他区分了稳定、配置和分配的职能。广义上讲，稳定有助于平滑经济周期，配置可以确保资源有效利用，分配保障收入平等分享。
就稳定计划而言，欧盟一直在讨论有关货币联盟需要有欧盟预算来支持反经济周期的稳定计划。一份由四位成员国总统提出的关于真正货币联盟的报告建议，一定的财政支持可能是必要的。但关键问题是各国是否能达成一致意见。因此，我们必须认真考虑对欧元区来说财政支持是否必不可少的问题。尤其是，我们必须考虑建立一个真正的银行业联盟后是否会改变各国的看法。
欧盟的稳定计划需要通过各国预算来实施，在正常情况下，财政政策可以熨平经济周期。近期一项研究显示，一次失业冲击的47%是由欧盟的自动稳定器吸收的，而美国仅为34%。
如果有一个真正的银行业联盟，则发生金融冲击的可能性会降低。第一，我们预期单一监管机制会增加监管和系统性风险评估的质量。第二，如果出现金融冲击，各国财政资金也可以更好地被隔离。通过单一处置机制和更加一体化的欧洲金融市场，可以由私人部门分担救助银行业的成本。
所有这些都表明，未来在国家层面实行的稳定计划会更加有效。换句话说，银行业联盟越成功，需要实施稳定计划的财政支持就算越少。但这并不是说在稳定计划中财政联盟没有用。第一，我们需要公共财政的支持，比如未来的处置基金，该基金在中期内不会增加财政负担。我认为，欧洲稳定机制（ESM）可以发挥类似美国财政部的作用，即向联邦存款保险公司提供一个授信额度。过去对此事一直存在误解，我想重申的是，这确实需要修改《欧洲稳定机制条约》，但不需要修改《欧盟条约》。第二，我们需要有抵御小概率事件发生的保险机制，发生这种风险会威胁到欧元区的金融稳定。我们已经有了作为最后贷款人的欧洲稳定机制，该机制是面向所有成员国政府的。
总之，一个运行良好的银行业联盟可以降低对财政联盟稳定职能的需求，但不是完全消除这种需求。
结 论
我们正在积极建设单一监管机制。我们坚信，只有尽快设立单一处置机制，并得到其配合，银行业联盟才能发挥作用。由于欧洲议会2014年将要选举，所以经济和金融事务委员会（ECOFIN）在2014年年底前在政治上就单一处置机制达成一致意见至关重要。需要解决的主要问题有以下几个方面：
第一是法律基础。我们认为《欧盟条约》第114条关于建立和运行内部市场是一个可能的法律基础，但也可以依据第352条有关灵活性的规定。
第二是范围。欧盟委员会的建议，预计参加单一监管机制的国家的所有银行业也应当被单一处置机制所覆盖。我认为应当采取折中办法。是否可以在开始时针对大银行实行单一监管机制，即由欧洲央行负责监管130家银行，以后逐步扩展呢？
第三是处置机构。该机构必须满足三个标准：一是必须能够迅速决策，如在节假日期间需要决策。因此，经济和金融事务委员会不能作为处置机构。二是必须尽快建立。这意味着无法等到修改条约后才建立新机构。三是处置机构必须从整个欧盟的角度考虑金融稳定问题。我认为欧洲央行无法履行处置机构的职责。在监管与处置之间必须要有明确的界线。
第四是如果银行业缴纳的基金不足，则需要明确单一处置机制的资金来源。我认为欧洲稳定基金可以向处置基金提供授信额度。这可以保证参加的成员国及其议会对处置基金有清晰的控制权。（约尔格·阿斯穆森 作者系欧洲中央银行执行委员会委员 本文摘译于作者2013年11月8日在德国柏林“单一处置机制和银行监管的局限性”会议上的演讲，康以同译）
我来说两句排行榜