其内涵可以从李克强总理的政府工作报告中窥得大要。在论及房地产调控时，报告指出，针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应，抑制投机
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紧接着，全国政协委员、住建部副部长齐骥就“双向调控”做出了详细解释—所谓双向调控亦可称分类指导，即对一线城市继续增加供应，抑制、遏制投资投机性需求，限购政策不退出，而对于库存量比较大的城市，要控制供地结构、供应结构。
这样的表述和外界的前期猜测并无太大差异，即在市场明显分化的背景下，楼市调控将因地制宜，不再“一刀切”，变堵为疏，注重增加供给。
多名接受《第一财经日报》采访的业内人士认为，分类调控的思路体现了与时俱进的思维，目前，国内楼市已经出现明显分化，调控难度加大，根据不同城市自身需求来调控，会更有利于区域的发展，也更有利于房地产市场的长期健康发展。
“地王”与“鬼城”并存
在刚刚过去的2013年，众多品牌房企们疯狂地涌入一二线城市，这一集体“用脚投票”的举动不仅让一二线城市房价地价节节攀升，也让多数三四线城市倍感凄凉。日前，又有包括绿地集团、旭辉集团（00884.HK）在内的多家房企高层对本报记者表示，为了规避风险，原则上不再进入三四线城市。
2013年以来，不论是70个大中城市房价走势，还是各类城市土地成交情况均表明，国内楼市的分化特征已经非常明显。
住建部政策研究中心主任秦虹在近日举行的一次论坛上表示，目前，房地产市场分化的格局更加明显，体现差异化的地方政策开始发挥作用。“北上广深四个一线城市在去年11月份，房价同比上涨全部都超过了20%，但70个大中城市平均房价上涨幅度同比不到10%。全国657个设市城市的房价同比平均涨幅，估计连5%都不到。”
秦虹表示：“目前已经很难用一个词来形容国内的房地产市场是涨还是跌，因为它出现了一个分化。特大城市房价过高和较快上涨，急剧放大了有房者和无房者、有房多者与少者之间的利益冲突，也吸引了大量投资投向房地产，土地价格也不断攀升，不利于经济转型发展。中小城市住房供给超过需求，实际上是透支了未来的市场需求，房地产开发沉淀了大量资金，将会影响金融的安全性，进而对国民经济的安全发展带来威胁。”
这样的分化效应同样出现在土地市场上，克而瑞研究中心今年2月发布的报告显示，目前来看，各线城市土地市场成交进一步分化，一线城市土地市场成交持续火热，三四线城市从去年至今并无起色，二线城市去年表现相对较好，但也开始显露出趋冷苗头，尤其是部分房价偏高、市场过热的二线城市。
去年参加了全国政协经济委员会组织的全国房地产系统调研的全国政协委员、中国银行监事梅兴保认为，2014年房地产的情况比2013年要复杂多变一点，整体市场出现明显分化。
梅兴保表示，房地产系统性的风险目前还难以判断，但个别地方和个别企业以及一些三四线城市，前两年在土地财政的驱使之下，很多土地的优惠政策，引起了一些一二线城市的房地产商蜂拥而至，盖了大量的商品性住宅，但学校、医院等周围设施不配套，可能会扛不住。
一家大型开发商提供给《第一财经日报》的数据显示，过去三年，国内人均新增建筑面积最多的城市，多数是三四线城市，其中部分城市如鄂尔多斯、营口、温州已经爆发危机，同时，少数二线城市，如沈阳等，也面临供过于求的压力。相对来说，一线城市则供不应求，未来房价上涨的压力仍较大。
显然，一二线楼市的过热和部分三四线楼市的低迷，都不是好的现象，楼市分化也给房地产调控带来难度。在这样的背景下，全国性的“一刀切”政策不仅缺乏针对性，效果也将大打折扣。
分类调控告别“一刀切”
李克强总理的政府工作报告给地产调控定下了“分类指导”的基调，这也意味着全国“一刀切”的调控政策或将一去不复返。事实上，新一届政府执政以来，确实没有出台过全国性的调控政策。
值得注意的是，2013年，楼市低迷的温州、芜湖等城市变向放松楼市调控得到默许，而房价上涨过快的一二线城市则在年底集体收紧政策，彼时“分类调控”的思路已现端倪。
在去年年底进行的全国住房城乡工作会议上，姜伟新表示，2014年要保持调控政策的连续性和稳定性，执行好既有调控措施，房价上涨过快的城市要从严落实差别化住房信贷税收和住房限购政策。
姜伟新同时指出，要强调调控的针对性，针对房地产市场出现的新情况，更加注重分类指导。北上广深等房价上涨过快的城市要从严落实差别化住房信贷税收和住房限购政策。房价开始下跌的城市，要注重消化存量，控制新开发总量。
业内普遍认为，对于房价领涨的一线城市，调控层面继续保持高压是大概率事件。新一届政府执政后，在经济领域的主基调是理顺政府与市场的关系，但房地产市场化机制的形成无疑应是一个渐进过程，对于市场供求压力大、房价上涨动力充足的一线城市而言，以限购限贷为代表的行政性调控短期内仍不具备全面退出的条件，而这也是现阶段政府的无奈之举，当务之急是加快房地产制度的改革和完善进程，为市场真正成为房地产的主导力量做好准备。
相比一线城市的普遍强势，二线城市市场已经出现较为明显的分化，去年底还在收紧调控的浙江杭州，出人意料地打响马年降价第一枪，显示这样的分化趋势或将成常态。
旭辉集团董事长林中对《第一财经日报》记者表示：“杭州在未来一年多的时间内，去库存压力会比较大。因为杭州在去年推出的土地太多了。杭州今年的房价会趋于平稳，个别板块供应量过大会导致个别开发商采取降价措施，特别是一些中小型开发商。”
克而瑞研究中心一位分析师认为，二线城市政策面或将总体宽松，但部分热点城市将和一线城市保持同步收紧。大多数房地产市场供求矛盾总体可控的二线城市，政策环境较2011年将大为改观，在结束全国“一刀切式”调控的背景下，多数二线城市将逐渐从行政管控的泥潭中抽身。
此外，在分类调控的指导方针下，“鬼城”频出的三四线城市未来很可能将告别政策调控。近几年，多数三四线城市房价呈现持续平稳增长，这主要与当地GDP增长、人均收入水平提升以及货币流动性充裕等因素相关，这类城市房地产市场相对健康，政府过多的干预将有违市场性原则，2014年这类城市回归市场化将是大趋势。
当然，另外有一小部分三四线城市过去两年投资热度过高，市场供应巨大，但从新一届政府的执政方略上看，大抵也会让其市场本身发挥调节作用，不会出台过于针对性的政策。
疏导调控长效机制“起锚”
有机构梳理历年政府工作报告内容发现，李克强总理的报告是十年以来政府工作报告中首次没有强调房地产调控的，其重点则是对住房保障机制做了大篇幅描述。报告指出，加大保障性安居工程建设力度，今年新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上，年内基本建成保障房480万套。
同策咨询研究总监张宏伟认为，在这个阶段，继续强调保障房工作，是希望通过“双轨制”解决城镇化后顾之忧。同时，在长效性调控机制尚未出台之前，以限购为主的行政化手段与经济手段、市场手段会并存，但经济手段、市场手段会逐渐突出。
去年10月29日，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习。在提到供应体系建设时，会议前所未有地用了“千方百计增加住房供应”的措辞，可见高层在推进供应释放的决心之大。
去年12月召开的中共中央政治局会议又提出，要走新型城镇化道路，做好住房保障和房地产市场调控工作。业内人士认为，将住房保障和房市调控并行提出，透露了中央要将房市调控工作重心放在大力增加保障房供应上的意图。
对此，张宏伟认为，种种迹象表明，政府正在努力做到从堵到疏，积极为建立调控长效机制做准备。“推进保障房建设，扩大房产税试点范围，住房信息系统联网、不动产统一登记制度等都将逐步推进，为限购等行政手段的最终退出做铺垫过渡。”
事实上，房产税、不动产登记等问题屡屡在今年两会上被提及。国土部部长姜大明在两会期间接受记者采访时表示，今年国土部推行不动产登记要做四件事，包括制度建立、地级市不动产登记局等机构的建立、不动产登记条例的出台以及信息共享平台的建立。
两会期间，十二届全国人大二次会议副秘书长、发言人傅莹表示，房地产税、环境保护税的立法工作都在研究当中；全国人大常委会法工委副主任阚珂表示，房地产税已由全国人大相关工作部门和国务院相关机构共同起草，条件成熟时会依法提请审议。
张宏伟对《第一财经日报》记者表示，政府工作报告关于房地产“分类指导”的表态，整体上对房地产业是一个利好，全国性“一刀切”的政策肯定不会出现，今年二季度，暂时低迷的楼市有望逐步回暖。
旭辉集团总裁林峰预测，2014年的国内楼市将会呈现“量减少、价微调、城市分化”的特点。“全国房地产的成交量不太可能超过2013年，估计会和2012年持平。由于成交量受到限制，房价也会有下行的压力。我们预计，房价不会大涨大跌，微涨或微跌的可能性最大。城市分化会越来越明显，甚至同一个城市的不同区域也会出现分化。”
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作者：柳九邦 (来源：第一财经日报)
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