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税种随意开征触痛国人神经:财政部曾半夜调印花税

来源:人民网
第2页 :税收法定要破除制度惯性

  税收法定要破除制度惯性

  “全国人大作为最高权力机关和立法机关首次回应税收法定,凸显未来我国加强税收立法的顶层设计”

  法治周末记者 高原 赵晨熙

  经过了漫长的等待,“税收法定”终于在今年两会上被全国人大首次公开回应。

  3月4日,十二届全国人大二次会议发言人傅莹在回答中外记者提问时表示:全国人大将更好贯彻落实税收法定原则,重点加强对新税种的立法。

  全国人大的此番表态其实有迹可循。

  在2013年,党的十八届三中全会已明确提出要“落实税收法定原则”。

  稍早之前的2013年两会上,全国人大代表、编剧赵冬苓曾联合31位代表提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》,要求税收立法权收归全国人大。

  时隔一年,这个曾经“既没有路线图也没有时间表”的议题,以崭新的面目出现。

  “全国人大作为最高权力机关和立法机关首次回应税收法定,凸显未来我国加强税收立法的顶层设计。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受法治周末记者采访时表示。

  如今,税收法定原则,已经不是要不要落实的问题,而是如何全力推进的问题。

  弊端已显

  税收法定原则,又称税收法律主义,是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则,即如果没有相应法律作前提,国家不能征税,公民也没有纳税的义务。

  尽管我国在1982年的宪法中就确立了税收法定原则,但当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段,对建立现代税制的经验和条件都不够,全国人大及其常委会于1984年和1985年两次授权国务院立法。

  “国务院以税收条例形式进行税制改革是全国人大授权的,是合法的。”3月6日,在十二届全国人大二次会议记者会上,财政部部长楼继伟表示。

  楼继伟认为,要正确认识这个问题,需要了解当时的历史。

  他说,共和国刚刚成立的时候是有很多税种的,但后来学习苏联计划经济,几乎把所有的税都取消了,变成了国有企业和集体企业上交利润。留下的一两个税种,在文化革命时,还准备作为资产阶级的尾巴革掉。

  所以,1978年,中共十一届三中全会决定改革的时候,我们的税收品种是非常少的,那时候还是基本依靠企业上交利润。因此,我们要几乎从头开始建立我们的税制,要做很多探索。

  于是,1985年全国人大六届三次全会授权国务院在体制改革期间,可以通过税收条例的形式,推进税制的改革。到目前为止,这个授权并没有收回。

  根据上述授权,国务院制定了许多税收条例草案,当时除了有关外商投资所得税和个人所得税制定法律外,其他税种都是由国务院通过暂行条例的形式开征的。

  刘剑文说:“当时这种授权方式符合历史发展现状,为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。”

  但是,随着社会经济环境的变化,特别是我国法治建设的完善,这种过量、不当、失范的税收授权立法方式的弊端逐渐暴露出来,征税随意性、重复征税、税种杂乱被诟病最多。

  “太随意了,随便定一个条例就征。初定3%的税率,领导一拍脑袋就变成5%了。”北京市民陈杰对记者表示,他还观察到,一些地方政府为了招商引资,竞相以“优惠税率”甚至免税相比拼,破坏了全国统一市场公平竞争的准则。

  全国人大常委、财经委副主任、首都经贸大学博导郝如玉在接受法治周末记者采访时表示:这种“全部授权”制度使得我国的税收立法严重滞后。其导致的一个直接后果就是,许多税种开征几十年了,却仍停留在国务院的“条例”上,我国的税收法律框架远未形成。

  从照章到依法

  根据我国宪法的规定,全国人大及其常委会是代表全国人民行使国家权力的最高机关,这也包括制定税收基本制度和税收基本要素的法律理应由人大立法。

  但实践中,全国人大及其常委会并不拥有税收的立法专权,除了全国人大及其常委会之外,其他许多行政机关也可以以法规或者规章的形式为税收立法。

  郝如玉介绍:从税种数量来看,在我国税制体系现有的18个税种中,只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大审议立法的;其他15个税种都是国务院制定的“条例”、“规定”等法规和规章。

  如今,在国务院制定的15个税收条例中,已制定60年以上的税收条例有4个,制定25年至29年的有7个,制定20年至22年的有2个,制定7年至13年的有2个。

  也正因为这样的现状,照章纳税和依法纳税一直是学界讨论的焦点。

  刘剑文介绍:2000年制定的立法法出台后,第一次对授权立法进行了规范。该法第八条明确规定,基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。

  但同时,立法法还规定,第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人大以及常委会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,对其中部分事项先制定行政法规。有关犯罪和刑罚、剥夺公民政治权利和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

  对立法法以上条款,有法学专家分析认为,同一部法律前面规定了专有的税收立法权(属于全国人大),后面又规定可以转授,并且未规定转授的范围,存在立法上的逻辑漏洞。

  2013年年初,在全国人大常委会法工委召集的就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会之后,刘剑文向全国人大法工委提交了一份材料,提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权,由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

  自称曾是税收方面的“门外汉”的编剧赵冬苓,一次偶然的机会关注到税收法定问题,专门学习研究之后,于2013年两会联合31位代表提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》,要求税收立法权收归全国人大。

  “我不管你税收得怎样,我要问问立法程序合不合法。”赵冬苓说,她不讨论税高低,只讨论收税的渠道,立法权的归属。

  “落实税收法定,是政府依法执政的重要表现。税收法定使公民和企业法人的经济生活有了稳定预期,会在一定程度上改变我国目前税收多、乱、杂的现状。不管是企业还是个人,纳税都更加明白。”全国人大代表、祐康集团董事长戴天荣表示。

  改革要破除制度惯性

  税收法定的核心在于“法”,而此处的“法”仅指狭义的法律,是由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件。

  刘剑文认为:改革的阻力是制度的惯性,以前是由行政机关来制定税收条例,比如财政部和税收总局,这是一种惯有的思维,改变这种制度惯性也需要一定的时间。

  他介绍:全国人大收回授权,分为直接收回和间接收回两种。

  “比如废止1984年对国务院的授权,就属于直接收回授权。”刘剑文说。2009年6月,十一届全国人大常委会第九次会议通过决定,废止1984年对国务院的授权。

  2000年出台的立法法,明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律,尚未制定法律的,全国人大及其常委会可授权国务院对其中部分事项先制定行政法规。部分人士将此视为1985年授权立法仍在延续的证据。

  刘剑文表示:鉴于当时的局限性,以及要理顺立法和行政的关系,可以说2000年的立法法是回避了这一问题,如果直接提出收回授权,当年的立法法的通过恐怕会有困难。

  “还有一种是间接收回授权,也就是说通过立法,把现有的税收暂行条例上升为法律,这就需要相对比较长的时间。”

  刘剑文同时指出废止授权的注意事宜:首先,即便废止了1985年的授权,也不意味国务院制定的行政法规都终止了。

  “我们需要承认已有的、在实践中仍起作用的税收行政法规的效力,直至全国人大及其常委会制定出新法律来替代为止,否则会出现税法实施的空档。”

  同时需注意,新法律出台之前,按照1985年授权决定制定的税种中,如果有一些法规条例落后于形势、需要修改的,国务院有权力修改,但修改中需以减轻纳税人负担为原则;如果要开征新税种,如环境税和遗产税等,则应由全国人大及其常委会立法,若觉得条件不成熟,也可授权国务院。

  其次,即便废止授权,全国人大及其常委会还是可以继续授权国务院制定税收方面的暂行条例,先行先试。只不过按立法法规定,授权应是个别的、具体的,而非整体性的。

  中国人民大学公共管理学院党委副书记、地方财政研究中心主任崔军在接受法治周末记者采访时表示:“这种税收授权的模式不可能一下子撤销,这样会使得现行以条例形式规定的税种丧失了征税依据。”

  “因此落实税收法定,应该循序渐进,尽快建立时间表,新设立的税种可直接由全国人大立法,并在一定时间内对由国务院制定的税收条例进行整合分析,并将其上升为法律。”崔军说。

  他认为:税收法定没有错,但一定要结合中国的实际国情,中国现在还没有一整套相对完善清晰的税收法律体系,因此对于有些税种短时间内难以出台相关法律,也依然可以考虑先通过条例加以规定,税收法定也应该要灵活考虑。

  “税收法定的时间表和路线图,关键是要从纸面上落实到时间上。”刘剑文说。

  (本报记者陈磊对本文亦有贡献)

business.sohu.com false 人民网 http://finance.people.com.cn/BIG5/n/2014/0312/c1004-24609390.html report 7904 税种随意开征触痛国人神经编者按:呼吁已久的税收法定原则的落实,渐行渐近。全国人大在今年两会上首次公开回应了这个问题。过去几年,要求人大“收回税收立法权”的呼声不
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