粮、钱、地、人，这是“三农”问题最突出的四个字。尽管就土地制度改革，十八届三中全会在《决定》中做了全面部署。但是，在新型城镇化的背景下，如何调整仍然需要精巧的制度设计。
日前，在由清华大学经管学院博士校友会举办的“关注"三农"和城镇化”的报告会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文系统概括了当前中国土地制度中存在的问题。
土地增值收益应兼顾国家、集体、个人
法律规定，城市建设必须使用国有土地。集体土地，必须通过征收才能建设。自然，因为“低买高卖”的征收，使得现今土地制度成为高度关注的话题。其中巨额的价差，也成为被批评最多的土地财政。
陈锡文分析到，农地一旦变为城市用地之后，如何在各个利益群体之间分配增值收益，是需要面对的难题。
就如何分配增值收益，存在两种观点。传统观点认为，增值归公。这主要在于土地性质转化所导致的升值，主要源自规划的变化，以及基础设施条件的改善。而这些不是农民所能做到的。另一种认为，既然是农民的土地财产，那么权益应该归农民。
陈锡文表示，单纯讨论这两种观点在现实中都不可行。正如十八届三中全会决定中所讲，应该建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
至于被征地农民，应该完善合理、规范、多元保障机制。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
这主要针对的是现行的征地补偿太低。《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
按照当前粮食价格，以及农业生产现状，每亩地最多能够获取2000—3000元的种粮收益。也就意味着，在法定意义上，征地的补偿在6万—9万元。即便如此，大部分地区的补偿还不能达到如此标准。
于是，征地矛盾此起彼伏。经过利益博弈，地方政府也开始突破原先“30倍”的天花板，提高征地标准。否则征地工作将难以推进。陈锡文介绍到，在北京丰台、门头沟低于80倍，政府征不下来土地。全国来讲，最高的是杭州，达到110-120倍。
现有征地制度得罪农民、市民
除征地容易带来矛盾外，征地之后，如果不合理分配土地增值收益，也同样会造成矛盾。因为去掉政府不能出让的土地，如道路、桥梁、绿地、政府办公机构等，实际上能够用于出让的土地是有限的。
其中，每平方米建设用地中，商贸用地价格最贵，住宅用地次之，工业用地价格最低。由于这三类土地价差很大，那么最终土地增值到底多高，就取决于土地利用结构。如果大部分都是商贸用地就增值收益高，否则就很低。
陈锡文强调到，不能因为城市中有“地王”的存在，就误认为所有的土地都可以卖到这样的高价。事实上，必须通过综合规划，形成区片统一价格。这个价格包括那些不能用于拍卖的土地。
需要关注的是，工业用地中的零地价。当前，地方政府出于追求GDP的考虑，不断招商引资。那么如何吸引资本呢？低地价，甚至零地价。于是，为了保障向这些工业供地，政府想办法压低征地补偿，就自然有“强征”现象的出现。
另外，为了偿付工业用地的零地价，政府也有理由提高商贸用地和住宅用地的供地价格。2008年前后，各地房价的上涨就是事实。无形中，“零地价”的负担就转移到市民身上。
“这种方式，将农民得罪了，反过头来也将市民的得罪的差不多。终究，这种征地制度需要改革。如果使用上不改，那么永远走不出去。”陈锡文说，与世界主要国家相比，我国工业用地的占比明显过大，日本目前工业用地占比不超过10%。但是中国有些大中城市工业用地的供给占比平均超过40%。
作者：邵海鹏来源一财网)
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