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郭濂
中国金融四十人论坛特邀成员 郭濂
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对城镇化资金保障机制做出了原则性的部署，明确指出要通过财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。
传统城镇化建设的融资模式难以持续
在我国城镇化建设过程中，融资一直是核心问题。地方政府通过城镇基础设施建设拉动经济增长的冲动很强烈，但面临多方面的法律法规制约。地方融资平台是城镇化融资的主体。
总体来说，传统的城镇化融资模式为保障城镇化的资金需求做出了巨大贡献，但在新的宏观形势下推进新型城镇化，以往的融资模式将变得难以持续。
首先，传统城镇化通过低廉的农民工工资水平、“要地不要人”来变相压低城镇化成本，约2.3亿农民工群体未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式将不可持续。同时，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式将不可持续。
其次，传统城镇化粗放地使用土地资源，过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，积聚了地方政府性债务等财政金融风险，将不可持续。
再次，新型城镇化要在6年内努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，意味着每年将近1700万人要实质性地融入城镇；相比之下，过去35年的传统城镇化进程中，城市户籍人口年均增长不超过1000万。户籍人口城镇化的提速势必带来巨大的资金需求，尤其是基础设施建设资金需求巨大。
以制度改革突破城镇化融资矛盾
新型城镇化不仅要求在速度上有所加快，而且在质量上也要有所提升。新型城镇化建设资金需求大、期限长，社会外部效益强但商业效益不高，需要以改革创新思维，推动建立市场化、可持续的资金保障机制。
完善财政转移支付制度，合理分配农业转移人口市民化成本。按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素，有效调动地方积极性。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。
完善地方税体系，充实地方政府自有财力。积极培育地方主体税种，充实地方政府自有财力，增强地方政府提供基本公共服务能力。加快房地产税立法并适时推进改革，使之成为城镇化融资的重要渠道之一。加快资源税改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税，加强征管。
建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。制定政策性金融专项支持政策，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。
未来融资机制改革的实施路径
首先，健全地方债券发行管理制度，保障市政债券发行。经济理论与国际经验都表明市政债券是城镇化融资领域最为典型的方式，既能充分实现对城镇化未来收益的利用，又可以充分利用金融市场的约束机制，强化地方政府债务管理，是未来我国城镇化建设资金筹集最具潜力的融资方式。修改《预算法》，改变地方政府不能成为举债主体的规定。探索编制中央和地方政府的资产负债表，提高地方政府财务状况的透明度。建立统一的地方政府信用评级体系，准确评估地方政府债务融资能力。建立地方政府性债务动态监控体系，同时针对基础设施建设“一次建成、长期使用”的资本性支出特点，逐步建立包括跨年度资本预算在内的财政预算制度。
其次，推进多种形式的公私合作，拓宽股权融资渠道。公私合作是有效利用社会资金，深度参与城镇化建设的重要方式。未来城镇化领域的公私合作，重点应着眼于城市基础设施建设、公用事业和公共服务三个方面。
基础设施方面，可运用比较成熟的BOT（建设-经营-转让）、BTO（建设-转让-经营）、BOO（建设-拥有-经营）、LBO（租赁-建设-经营）、BBO（购买-建设-经营）等多种形式。这些融资模式的特点是所建项目一般都具有稳定的现金流，建设者或经营者可以通过租赁或授予特许经营权的方式获得项目未来一段时间的收益，从而收回对项目前期的投入并取得预期收益。
公用事业方面，采用公私合作模式与基础设施领域有类似之处，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。
公共服务方面，由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效，所以也有必要引入私人提供。比较理想的模式是通过公私合作的模式来提供，主要是通过政府购买服务的方式来实现。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。
（作者系国家开发银行金融研究发展中心主任）（编辑 王梓 马冬冬）
作者：郭濂
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